近日，禅城区国土城建和水务局发布《佛山市养老养生健康产业园项目土地和房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》，公布了禅城城北养老养生健康产业园项目土地房屋征收范围、补偿办法、奖励办法等细则，为养老产业发展释放土地空间。
推进养老产业发展，既出于对中心城区服务功能的完善，也是禅城对城市产业转型的重要探索。步入老龄化社会的禅城，目前养老产业已经形成“居家+社区+机构”多层次的养老服务体系，但也同时面临着部分机构使用率低、老人护理需求不能完全满足等问题，高端养老产业也处于萌芽阶段。
有业内人士认为，养老产业是“银色产业”，面向的受众是老人。随着市民观念转变、城市老年人口增多，禅城养老产业规划需为十年之后市场的需求爆发提前准备。面对可能到来的养老产业风口，禅城如何持续提升区域养老服务质量，并抓住即将到来的产业机遇？
需求
每五位市民就有一位是老人
禅城居民刘阿姨今年79岁，出生在上世纪三十年代末的她，已经许久未曾回到她十多年前住的老房子。
禅城祖庙街道内的春晖颐养院，是她如今的新“家”。多年前，刘阿姨老伴去世后，因为腿脚不便，刘阿姨在生活自理上遇到不少困难。“子女都在外打工，他们也很忙，不能24小时待在我身边对吧？”刘阿姨与子女商量后，便搬进了社区的公办颐养院。
今年，禅城区数统局发布《老年人现状分析报告》，称禅城区已迈入老龄化社会。截至今年4月，禅城区60岁以上老人有15.75万人，占人口总数20%以上。这也意味着，在禅城每五位市民中就有一位是国际标准规定的“老人”，他们或许像刘阿姨一样，需要一个养老机构的床位、参加养老社区组织的活动。
对养老服务的需求，对这个城市来说并非新鲜事。禅城所在的佛山市，早在1986年就已进入老龄化社会，比全国早了13年。
为了应对日益增长的养老需求，早在2002年，禅城就率先推出“星光老年计划”，以家庭养老服务为主，面向全区居家的老年人提供生活料理、助餐及家政服务、康复照顾、日常保健、精神慰藉、安全援助等服务。
养老服务的顺利推进，让禅城成为周边城市亮眼的示范点，多次接待省级乃至国家级有关部门的调研团队来禅调研。曾经的养老服务榜样城市禅城，从公办机构为主到接纳社会资本进入，养老产业持续升温。
近三年来，禅城新增民办养老机构6间，提供床位1400张，实现床位数翻番。禅城区委、区政府办公室副主任张杰华表示，禅城区当前养老床位数达到每千人46张，已提前完成国家、省、市“十三五”规划的养老机构床位建设。
就养老服务床位供给这一标准来看，禅城在佛山五区中也处于优势地位。但相对充足的床位供给，并不意味着禅城养老服务资源就能够满足市民需求。
有业内人士认为，禅城地区市民养老仍以居家养老为主，许多老人还无法接受在颐养院生活。“但这一观念在十年内就会有所改变，随着50后、60后进入老年，这些家庭很多都只有一个子女，即使他们的子女在本地工作，也无法经常在身边照顾老人。”
“但佛山的养老服务需求会在十年后集中爆发。”春晖颐养院负责人梁淑芬认为，目前居住在养老院的老人大多都没有退休金，但十年后随着养老产业化的发展，老人消费能力提升，机构养老会成为主流。
为了应对未来的老龄化带来的养老服务需求，禅城也早已落子布局。去年5月，禅城出台养老服务体系三年增量提质行动计划（下称“三年行动计划”）。该计划实施一年以来，禅城区实现新增民办养老机构4间，改、扩建1间，共新增床位1050张，养老床位迎来爆发式增长，并创新性地探索智慧养老“一张图”，打造融合线上智慧服务与线下实体服务的禅城养老服务新体系。
短板
养老产业提升受空间约束
作为佛山首家、广东省首批公建民营养老院改革试点，春晖颐养院前身为祖庙街道敬老院。
颐养院空间宽敞，环境优美，除因原有规划得当外，规划床位未住满也是原因之一。目前，春晖颐养院床位总数有380张，但入住的老人只有近340人。
如春晖颐养院一样空床位不少的养老机构，在禅城并不鲜见。这实际上反映了禅城养老产业在机构设施供给配置上仍未能匹配市民养老需求。
禅城区数统局发布数据显示，截至今年4月，禅城区养老机构空余床位数889张，祖庙街道空余床位数483张，约占全区的一半。但空余的床位，在镇街分布上却十分不平衡。去年禅城区申请入住养老机构185人，其中，石湾张槎镇街道申请人数量为113人，而空余床位数仅51张，石湾镇街道的养老机构床位数无法满足需求。
“公办养老院以镇街划分来接受有需求的老人，但是目前禅城的养老机构主要集中在祖庙街道。”梁淑芬说。以春晖颐养院为例，该机构就还保留敬老院公益性质，颐养院内优先接收祖庙街道辖区“五保”“三无”人员，接收人数不少于总床位数的10%。
养老机构床位目前接收的，还大多是生活自理不便的老人，但禅城旺盛的养老需求表现出来的却是更为多样化的形式。
佛山市城市规划勘测设计研究院有关负责人表示，社区居家养老在未来一段时间内是佛山市居民主要的养老选择，其中，由子女或老伴承担养老责任的家庭照料模式还是当前老年人主要的养老依赖。“但居民对机构养老的接受度随着经济社会发展而有所提高，机构养老的需求在未来可能出现较快增长。”
面对市场多样化的养老需求，禅城养老设施供给就显得“捉襟见肘”。2015年在广东全省养老服务体系考核中，禅城区已达到城市社区、农村社区居家养老服务设施覆盖率100%，但从登记付费服务人口看，托老、日间照料使用率约为0.37%，居家养老服务机构的上门服务使用率约为 3.08%，在禅城广泛分布的星光老年之家等配套设施使用率约 6.09%。
“现社区居家养老服务设施总量充足，但服务能力仍有局限，致使实际使用人数偏低，与社区养老服务人口占总老年人口7%的目标有一定差距。”上述负责人表示，养老服务的提升要提升设施的使用率，通过提升服务质量用好城市的“养老空间”。
禅城养老产业发展所面临的问题，也确实与城市空间密不可分。有研究表明，目前佛山市不少养老设施还缺乏用地保障。
据不完全统计，截至2017年，佛山市正在运营的65家养老机构设施中，已登记发证（土地证）的机构养老设施有25家，39家机构养老设施尚未完善土地登记发证程序，从已建机构养老设施看，用地权属保障率为38%。
因此，禅城今年也着力于从土地保障方面支撑养老产业发展。今年4月，佛山市国土资源和城乡规划局就曾发布文件，调整禅城城北汾江河沿线地块功能布局。
按照规划，禅城将迁走冯了性药业生产基地，拟在佛山大道西侧、汾江河边划出一大宗医疗养老用地，未来将建成佛山市养老养生基地，并释放出5宗商业商务用地及2宗宅地。
“禅城目前所有民办颐养院全都是租赁土地、场所的形式，要化解民营资本对于土地使用缺乏保障和租赁时间的限制等担忧。”禅城区区长孔海文曾在公开场合表示。
对策
借力资本发展“医养结合”养老机构
今年8月初，上海复星以底价47814万元拿下石湾街道一宗占地逾3万平方米的混合用地，该地块将建设佛山禅医健康蜂巢项目，投资不超过21亿元，三年内建成。
在上海复星集团（下称“上海复星”）发布的最新项目公告中称，项目由上海复星以及其子公司禅城医院共同开发建设，发挥上海复兴公司在华南地区的医疗优势和辐射示范作用，同时推进集团大健康产业链的布局。
资本对禅城的热衷，侧面证明了这个城市养老产业的良好前景。不仅是本地企业，“过江龙”房企也欲在禅城养老市场分一杯羹。去年6月，绿地集团与国际养老机构星堡养老签署合作协议，宣布将双方合作的首个养老项目落户禅城张槎。该养老项目建筑面积超2万平方米，预计可容纳269户长者。
资本的进入，是禅城拓展养老产业形态、提升服务质量的助力，或能催生禅城高端养老产业的发展萌芽。有业内人士认为，上海在养老产业发展方面经验充足，过往的服务产品覆盖不同收入水平的人群。“复星和禅城医院的合作，还有利于在禅城发展‘医养结合’的养老模式，而目前禅城许多养老机构实际上并无医疗卫生相关资质和能力。”
但城市空间紧凑的禅城，发展养老产业的优势并不在于发展地产项目性质的老年社区。
中山大学政治与公共事务管理学院副教授陈永杰认为，对于发展机构养老，“距离”与“价格”的亲民皆十分重要。“老年人口最集中的地方就是中心城区，离开中心城区建设的养老机构都难以住满。因此，目前和未来布局在中心城区的养老机构，就选点而言会有足够的吸引力。”
那么该如何布局社区养老呢？陈永杰认为，首先要根据人口密度规划布局，使得总有一个社区养老中心就在老人家门口附近；其次是确保社区养老服务中心能够提供核心养老服务，将资源集中在核心服务里。
“还要重视社区老人支持网络的营造，组建志愿者队伍、发动社区居民关注老年人生活状况，让社区内群体参与到养老服务中。目前，祖庙街道沙塘社区就是一个社区养老的试验点，重点培育老年人养生服务，家庭亲属照料以及志愿者群体培训。”
与一线城市相比，佛山的高收入退休群体较少，而且分布较为分散。根据这一情况，未来发展机构养老，便需要对消费市场和目标人群有准确的评估，了解本地老年人口的需求价格弹性。“发展高端养老产业，需要有一个较大的高消费群体支撑。”陈永杰表示。
■声音
中山大学政治与公共事务管理学院副教授陈永杰：
社区养老与居家养老仍是未来主流
当前，随着社会老龄化速度加快，禅城区正在积极推进养老产业的布局和发展。那么，在中心城区发展养老产业，有哪些方面应当注意？机构养老、社区养老、居家养老三种养老模式如何共存？
中山大学政治与公共事务管理学院副教授陈永杰认为，三种养老模式的分配需根据本地老年人的实际需求，“机构养老有一定的前景。如果从长远地看，也要同时为社区养老、居家养老进行网点铺设，让佛山的老人能在三种模式之间根据自己情况进行选择。”
养老机构价格的亲民非常重要。陈永杰介绍，发达国家如美国、加拿大有不少地产项目性质的老年社区，特点是以独立平房为主，环境服务舒适，覆盖了老年人看病、康复、保健、失能照料等需求，但整个社区人口密度低，土地利用效率不高，且费用偏高。因此，这种模式照搬到佛山不太实际。
而对于社区养老，陈永杰认为，此模式贴合老人的意愿，可以大力发展。社区养老和居家养老通常相互结合在一起，让老人不需要离开原有的生活环境。他指出，社区养老的核心服务是日间托老与社区康复护理。
日间托老让老人日间家人外出工作时进入社区托养中心，并由专人看护；康复护理服务针对轻微失能或者濒临失能的老人，让他们使用社区康复器械并接受康复理疗师的指导，延缓失能发生，减少痛苦。“这两个项目应是社区养老最重要的内容，然后才是老人饭堂及文娱康乐类服务。”
根据三种养老模式的比例分配，广东省提出“9073”目标，即90%老年人为居家养老，7%为社区养老，3%为机构养老，而佛山的目标则是“8974”，即机构养老设施床位占老年人口的4%。
“真正好的养老模式是尽可能让老人留在社区和自己家中，要留意当今世界的潮流是社区养老与居家养老，这会是十年后的主流模式。”陈永杰表示。
南方日报记者 梁志毅
见习记者 卢浩能
