为贯彻落实《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号)精神,深化农村集体产权制度改革,保障农民集体资产权益,壮大集体经济,结合我区实际,现提出稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见。
一、推进农村集体产权制度改革的总体要求
农村集体资产包括农民集体所有的土地、山岭、林地、荒地、草地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。
1.指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标,坚持和完善农村基本经营制度,以明晰农村集体资产产权归属、维护农村集体经济组织成员权利、促进农民增收、推进创新发展和共享发展,以组织开展农村集体资产清产核资、全面加强集体资产管理、开展农村集体经济组织成员身份确认为基础,以推进农村集体经营性资产股份合作改革、建立农村集体经济合作组织并完善其运行机制为重点任务,盘活农村资产资源,激活市场主体活力,壮大集体经济,促进农业发展、农民增收、农村繁荣,助力乡村振兴战略实施,为实现新疆社会稳定和长治久安提供支撑和保障。
2.基本原则
——把握改革方向,壮大集体经济。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,深化农村集体产权的界定和保护,明确农村集体经济组织市场主体地位,逐步完善农民对集体资产股份的权能,激发资产活力,促进集体经济发展壮大和农民持续增收。
——坚守政策底线,尊重农民意愿。坚持农民集体所有不动摇,防止集体资产流失,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了;坚持农民权利不受损,保护农民财产权利,特别是要保护农村妇女的合法权益,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了;坚持依法依规办事,严格防止内部少数人控制和外部资本侵占农村集体资产。充分尊重农民意愿,保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
——讲求劳动贡献,激励创新创业。坚持尊重历史、照顾现实、实事求是,切实保护各时期参加集体经济组织劳动者的合理利益,合理量化劳动贡献,正确处理集体和个人的关系,正确处理劳动者之间的关系,聚力创新、激励创业、聚焦富民。
——坚持因地制宜,积极稳妥推进。根据农村集体经济组织的经营性资产数量规模、每年实际收入情况,因地制宜,分类指导,试点先行,先易后难,着力在关键环节和重点领域取得突破,确保改革稳妥推进。
——坚持党的领导,依法依规运行。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保农村集体经济组织依法依规运行,逐步实现共同富裕。
3.目标任务
通过深化改革,逐步建立和完善归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,推动资源变资产、资金变股金、农民变股东,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系,盘活农村集体资产,增添发展新活力,不断增加农民财产性收入。在昌吉市、沙湾县两个县市已开展全国农村集体产权制度改革试点的基础上,2018至2019年逐步扩大试点范围,在全疆各地州市根据实际情况选择1至2个县市开展试点。2020年,全面推开农村集体产权制度改革。
二、开展农村集体资产清产核资,全面加强农村集体资产管理
4.组织开展清产核资,健全农村集体资产管理制度。对农村各类资产以及债权债务进行一次全面系统的清产核资,逐项进行清查核实。南疆重点清查核实土地、林地等资源型资产,扶贫项目、援疆项目、“访惠聚”驻村工作、社会捐助等国家、自治区各有关单位等投资建设形成的各类资产;北疆重点清查核实多年来积累形成的经营性资产、资金,以及相关的债权债务。要摸清和查实各类资产的存量、资产原值、目前实际价值、结构分布和使用情况,登记备案,实行台账管理。要理清各类资产的权属关系,对于国家、自治区各有关单位投资形成的可移交资产,依规办理移交手续。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的,要经核对公示后登记入账或者调整账目;对长期借出或者未按规定手续租赁转让的,要清理收回或者补办手续。对固定资产的盘盈盘亏、报废损坏,流动资产的损失、挂账、呆账以及债务等,要严格按照农村集体资产管理规章和民主议定程序进行账务处理,该核销的核销,该补登的补登,做到账证相符和账实相符。清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示,并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后,根据农村集体经营性资产、资源性资产、非经营性资产的不同类型,按照“一物一图一码、一事一人一账”分别造册,实行分类登记、保管、使用管理,建立资产登记管理档案,健全完善资产管理制度。
5.明确农村集体资产所有权,加强集体资产财务管理。在清产核资的基础上,把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇人民政府依托农经管理部门,代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织,并在村党组织的领导和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行,不能打乱原集体所有的界限。加强农村集体资产的监督管理,建立健全各项财务管理制度,推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。履行民主决策程序,积极开展民主理财,规范完善财务公开,自觉接受成员监督。乡级农经管理部门负责农村资产财会管理服务,接受农村集体经济组织或村民委员会委托办理财务管理和会计核算工作。加强审计监督,开展日常财务收支审计、村干部任期和离任经济责任审计,建立问责和追缴制度。注重加强农村集体经济组织财务人员培养培训,稳定农村财会队伍。
三、开展农村集体人员登记,确定农村集体经济组织成员身份资格
6.全面开展农村集体人员登记备案。以公安系统户籍登记信息为基础,以行政村(社区)为单位,对农村集体经济组织的人员及其增减和进出情况进行登记。当地公安部门负责提供集体经济组织所在村的人员名单及其出生、迁入和迁出以及死亡等详细情况。建立农村集体经济组织人员统计和申报登记制度,以村民大会或村民代表会议研究通过的人员登记基准日为时间节点,全面开展集体经济组织人员登记工作,发布登记公告。乡镇及以上国家机关工作人员和事业单位人员原则上不参加人员登记。
7.确定农村集体经济组织成员身份资格。实行“一村一策”,针对不同类型人员,依据户籍关系、土地承包关系和对集体资产形成贡献等因素,协调平衡各方利益,科学设定农村集体经济组织成员界定标准和劳动贡献核算办法,做好农村集体经济组织成员身份确认工作。针对外嫁女、离异女、新生人口、现役军人、在校大中专学生、“空挂户”人员,以及对集体资产形成有特殊贡献且长期在村居住的非农业户口人员等,要通过村民集体协商,按集体确认的程序、标准和管理办法,认定成员身份,并张榜公布。南疆尤其要重视对离异妇女、补登户口人员的成员身份认定。北疆要重视对不同时期落户人员的认定,维护各时期落户人员的权益。对集体资产形成有特殊贡献的人员,要按照所作贡献的时间长短、贡献大小,设定相应权重,为股份权能改革奠定基础。要研究制定集体经济组织成员身份界定方案,经村民大会或村民代表会议讨论通过后,由乡镇人民政府审核并报县级农经管理部门备案实施。要妥善处理集体经济组织成员身份确认和贡献计算中的矛盾和问题。农村集体经济组织成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人利益,保障妇女享有平等的知情权、参与权和决策权,切实维护妇女合法权益。对确定的集体经济组织成员进行公示,对有异议的,由村民大会或村民代表会议讨论决定。建立健全集体经济组织成员登记备案制度,由乡镇人民政府(街道办事处)农经管理部门进行备案管理。
四、推进集体经营性资产产权制度改革,建立农村集体经济运行新机制
8.科学合理设置股份经济合作的股份类型和股权结构。在清产核资和确定集体经济组织成员的基础上,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据,不能简单按人分地分物分资金。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股原则上分为按户籍人口因素设置的基本股和按劳动贡献因素设置的贡献股两类。对不设立集体股的,经村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论决定,可在利润总额中提取40%左右的公益金、公积金。在股份量化中,股权分配对象的股权界定、股权之间配置比例的确定,除法律、法规和现行政策有明确规定外,由村党支部按照“四议两公开”(村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议决议;决议公开、实施结果公开)的要求和“一村一案、一村一策”的原则进行,各种形式的操作办法都要张榜公布,反复协商,并提交村集体经济组织成员大会民主讨论通过后方可实施。
9.建立完善农民股份合作的组织机构和治理结构。农村集体经济组织是特殊的经济组织,可以称为经济合作社或股份经济合作社。由县级人民政府农业主管部门颁发证书,并据此向有关部门办理银行开户等相关手续,开展经营活动,符合公司法的可以由工商部门颁发营业执照。改制后的农村集体经济组织成员个人的股权证原则上由县级人民政府委托农经管理部门监制,由合作社颁发。合作社要依法制定完善章程,建立成员代表会议制度,成立理事会和监事会。合作社理事长候选人应当具有农村集体经济组织成员的资格,合作社理事会理事一般应具有农村集体经济组织成员的资格。建立其直系亲属在理事会和监事会任职的回避制度。理事会理事和理事长由成员代表会议选举产生。鼓励合作社理事会聘用职业经理人负责或参与经营管理。合作社所在村的党支部书记必须是监事会成员,原则上兼任监事长。要充分发挥好村级党组织的领导核心作用,领导建立和完善农村集体经济组织,并实施有效的监督管理。南疆要特别重视发挥村级党组织的作用,确保农村集体经济组织依法规范运行。村民自治组织要依法做好自治管理和公共服务。
10.由点及面赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革。建立健全农村集体资产股权台账管理制度,将集体资产股份的登记、变更、交易以及成员名册纳入农村集体资产信息化管理平台归档管理。农村集体经济组织要制定经成员认可并符合国家财务会计制度的收益分配制度,把农民对集体资产股份的收益分配权落实到位。赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权。现阶段应严格限制在本集体经济组织的范围内,可以转让给本集体经济组织其他成员,也可以由本集体经济组织回购。探索具备法定继承人资格但不是集体经济组织成员的人员继承集体资产股份的规则。逐步赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权权能。
五、探索农村集体资产经营新领域,推进农村集体经济创新发展
11.发挥农村集体经济组织功能作用,维护农村集体经济组织合法权利。要发挥好经济合作社或股份经济合作社在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。探索经济合作社或股份经济合作社有效的管理方式,实行村民委员会事务和集体经济事务分离,妥善处理好村民委员会和农村集体经济组织的关系。严格保护集体资产所有权,防止被虚置、被非法平调、被不合理占用。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度,同时要充分考虑对生态环境的影响。以家庭承包方式承包的集体土地,采取转让、互换方式流转的,应在本集体经济组织内进行,且需经农村集体经济组织等发包方同意;采取出租(转包)或其他方式流转经营权的,应报农村集体经济组织等发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中,要正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系。对经营性资产,要体现集体的维护、管理、运营权利;对非经营性资产,要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。
12.优化集体资产配置使用,多种形式发展集体经济。农村集体资产的经营使用,要充分考虑资产安全性和收益性。积极探索新的投资方向和投资领域,逐步将集体经营性资产配置使用由传统生产经营领域向资产经营服务领域拓展,向推进农村一二三产业融合、发展现代特色高效可持续产业拓展,向组合投资、参股、控股等现代化资产管理服务拓展,探索投资金融保险、协议存款、较高固定收益理财产品和合作社内部资金互助。南疆依托土地、林地等资源性资产,大力发展农林牧特色产业,壮大集体经济;北疆围绕经营性资产积极发展农产品加工、销售等二三产业,实现集体资产保值增值。大力提高投资回报率,有效防范化解各种风险,实现资产保值增值,增加可分配收入。可将部分资产优先投资入股就地就近、发展成熟、管理规范、收益稳定的农民合作社、加工企业和三产企业等。可利用未承包到户的集体土地和“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、果园、养殖水面等,集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。可利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业、乡村旅游和田园综合体。可在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相关产业。鼓励整合利用集体积累、政府帮扶资金等,以多种形式发展集体经济,支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业社会化服务。各级供销社要积极发挥组织、技术、人才、资产等优势,为农村集体经济发展提供专业化和社会化服务。要探索对集体所有的资源性资产和非经营性资产依法依规转化为经营性资产的可行性,以及具体操作和监管办法。
13.建立集体经济发展激励机制。探索激励机制,制定绩效考核和奖励办法,让劳动、知识、技术、管理、资本等都在集体经济可持续发展中发挥重要作用,以股份或现金的方式,优先奖励作出突出贡献的集体经济组织负责人和中层经营管理人员,调动和激发股份经济合作社所有经营者的积极性、主动性和创造性,促进农村集体资产保值增值,切实让全体股东(村民)享受到改革带来的红利。
14.推进农村产权流转平台建设。加快推进农村产权流转交易市场建设,开展农村土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产、水权等产权流转交易,建立农村集体资产优化配置平台、信息化管理平台和监测预警平台,健全土地流转服务,完善县乡村三级服务网络。县级及以上地方政府要大力扶持和引导农村产权流转交易市场健康发展。
六、加强党对农村集体产权制度改革的领导,扎实做好改革的组织实施工作
15.强化组织领导,健全工作机构。深化农村集体产权制度改革是贯彻落实社会稳定和长治久安总目标,促进农村和谐发展的迫切需要,是完善农村基本经营制度,盘活农村集体资产的迫切需要,是防止和遏制农村基层发生腐败,维护农民合法权益的迫切需要,是增加农民财产性收入,让农民共享改革发展成果的迫切需要。各级党委和政府要深化认识,加强领导,积极稳妥推进。自治区党委农村工作领导小组负责指导农村集体产权制度改革工作,具体工作由自治区农业厅负责。要建立农村集体产权制度改革联席会议制度。各地州市、县市区政府作为改革的实施主体,具体组织实施,梳理细化各项改革任务,明确承担单位,制定配套的分工实施方案。县市区、乡镇党委书记要亲自挂帅,承担领导责任,统筹协调解决改革的重大问题。南疆要加快农村改革步伐,巩固全面取消“五统一”和“义务工”成果,推动农村土地经营权有序流转,促进适度规模经营,加快集体经济发展,稳步稳妥推进农村集体产权制度改革。北疆要积极推动农村集体产权制度改革,探索改革经验,为全疆做好示范。各级农经管理部门是负责农村集体资产监管的职能部门,要加强机构建设、能力建设和队伍建设,落实编制、人员及经费,为做好改革和全面加强农村集体资产监督管理提供支撑。
16.精心组织实施,强化培训宣传服务。自治区各有关部门单位要履行职责,加强协作和工作指导。自治区党委组织部、宣传部,自治区扶贫办、发改委、农业厅、林业厅、畜牧厅、水利厅、国土资源厅、住建厅等相关部门在农村投资建设形成的可移交资产,按照政策规定,办理资产移交手续。自治区农业(农经)等相关部门要及时编写通俗易懂的培训教材,对各级参与改革的工作人员进行政策和业务培训,纳入干部培训计划,加快培养形成一批改革工作业务骨干。各级农业(农经)部门等要深入基层,开展政策解读,强化乡村干部业务培训,解决部分乡村干部“不想干、不愿干、不会干”的问题。各地要广泛开展宣传动员,让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求,明白改革的目的意义和方式步骤,充分调动广大基层干部和群众参与改革的积极性和主动性,形成人人了解改革、支持改革的良好氛围。
17.强化政策扶持,营造良好政策环境。各级财政要加大对农村集体产权制度改革工作的保障力度。在农村集体产权制度改革中,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,可以量化为集体成员持有的股份。农村集体资产在同一经济组织内部变动的,可持县级农经管理部门批准文件,办理相关变更和登记手续。各级要清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定。改制后的新型集体经济组织,依据国家及自治区现行有关法律法规,继续享受原集体组织的各项优惠政策。各金融机构要创新金融产品,提升服务水平。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。
18.依法高效办事,加强监督执纪问责。自治区各部门各地区要加快完善农村集体产权改革相关政策规定,规范农村集体经济组织行为,加强监管,维护农村集体经济组织成员的权益。要把推动农村集体产权制度改革和发展壮大农村集体经济纳入地、县、乡党委书记抓基层党建述职评议考核的内容,作为第一书记和驻村工作队的重要任务。要认真做好农村集体产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。对集体财务管理混乱的村,及时整顿,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。对非法侵占、哄抢、平调、挪用、私分和损坏集体资产的,要如数退赔,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
