为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》(中办发〔2017〕55号,以下简称《总体方案》)精神,推进我区生态文明建设和生态文明体制改革,结合我区实际,提出如下实施意见。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标,牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,认真落实党中央、国务院决策部署要求,坚持以人民为中心的发展思想,推进生态文明建设和生态文明体制改革,坚定不移实施主体功能区战略,严守生态保护红线,以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础,以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标,理顺管理体制,创新运营机制,健全法治保障,强化监督管理,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。
二、基本原则
——科学定位、整体保护。国家公园是我国自然保护地最重要的类型之一,属于全国主体功能区规划中禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的生态保护。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体,统筹考虑保护与利用,对相关自然保护地进行功能重组,合理确定国家公园的范围,实行整体保护、系统修复、综合治理。
——合理布局、稳步推进。按照国家公园定位及空间布局,立足我区生态保护现实需求和发展阶段,结合我区国土空间规划和生态保护红线,对我区相关自然保护地进行功能重组,合理确定申报国家公园的范围。调整空间结构,控制开发强度,促进空间均衡,统筹规划、分步实施。将生态保护与民生改善有机结合,做好体制机制改革过程中的衔接,推动我区设立国家公园与经济社会发展相协调。
——国家主导、共同参与。保障国家公园公益属性和公共服务功能,落实国家和政府主导的资金保障机制,建立健全政府、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制,探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式。
三、工作目标
正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向,开展扎实有效的基础性工作,做好我区设立国家公园的前期规划论证,对照国家陆续出台的设立标准和相关程序,有计划、有步骤、分阶段地推进我区准备工作,下好我区建立国家公园体制“先手棋”;在国家公园体制试点期结束、全国整合设立国家公园时,实现相关体制机制顺利衔接,迅速启动我区设立国家公园工作。
四、工作任务
(一)深入学习《总体方案》,充分认识建立国家公园体制的重要意义。国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,实现人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。党的十九大报告明确提出“坚持人与自然和谐共生”“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策”。建立国家公园体制的目的是解决当前各类自然保护地建设管理缺乏科学完整的技术规范体系、保护目标和保护要求没有科学的区分标准、同一自然保护区多头管理和碎片化现象普遍存在、社会公益属性和公共管理职责不够明确、土地及相关资源产权不清晰、存在盲目建设和过度开发等现象和问题。要认真学习《总体方案》相关内容,明确建立国家公园体制的指导思想、基本原则和主要任务,深刻领会建立国家公园体制的重大意义,科学认识国家公园内涵。研究有关国家公园体制的政策、法律法规、体制机制等,学习借鉴国家公园试点地区的先进经验,加强与国家相关部门的上下联动和地区之间的交流。
(二)开展我区建立国家公园体制基础性工作。《总体方案》明确,到2020年建立国家公园体制试点工作基本完成时,国家将在全国范围内整合设立一批国家公园,分级统一的管理体制基本建立,国家公园总体布局初步形成。我区将从以下5个方面开展准备工作:
1.资源摸底。对我区现有自然生态资源进行分行业、分类别调查摸底,弄清底数,了解现状,找准问题。按照国家公园内涵的界定,从我区现有自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、地质公园、国家湿地公园、国家重点文化遗址、动植物保护区等重要自然遗产地、文化和景观资源中,筛选出最具保护价值和国民认同度高、最能代表国家形象的重点资源,作为申报设立国家公园、纳入国家公园体系、进入国家公园总体布局的重点目标对象。在开展资源调查摸底时,要建立相对全面、完整且有针对性的调查指标体系,统筹制定各类资源的保护管理目标。(责任部门:自治区发改委、财政厅、住建厅、国土资源厅、环保厅、林业厅、农业厅、水利厅、畜牧厅、文化厅、旅发委等相关部门及各地州市政府〈行署〉)
2.资源评价。对经调查后确定为拟设立国家公园的重点目标,就其区域内冰川、河流、湿地、森林、草原、荒漠、野生动植物、地质结构、矿产资源、水源地等自然条件和历史文化遗址、生态保护、人员管护情况,公路、铁路、桥涵、工厂企业、水电等基础设施建设情况,所涉及地、县、乡、村行政区划和人口分布情况及原著居民生产生活情况等诸多条件和因素,进行科学客观评价。对重点目标所在地设立国家公园可能涉及到的各种自然、经济社会敏感问题和存在的困难做好评价、预判和分析,建立重点目标评价报告,形成我区建立国家公园基础资料。(责任部门:自治区发改委、林业厅、环保厅、国土资源厅、住建厅、农业厅、水利厅、畜牧厅、交通运输厅、文化厅、旅发委、能源局、煤炭局、中国铁路乌鲁木齐局集团有限公司等相关部门及各地州市政府〈行署〉)
3.做好资源确权登记的准备工作。围绕健全国家公园自然资源资产管理制度,划清自然资源属性,研究确定重点目标区域内自然资源确权登记范围,以每个拟设立国家公园的重点目标对象作为独立自然资源登记单位,对区域内各类自然生态资源进行确权登记,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同集体所有者的边界,清理各种关系,明确所有权性质,实现归属清晰明确(待国家资源统一确权登记试点工作完成,自然资源统一确权登记相关办法出台后,根据国家相关要求开展)。国家公园设立后,各项工作将最大限度服务和服从于保护,相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型,实现多头管理向统一管理、分类保护向系统保护的转变。(责任部门:自治区发改委、交通运输厅、能源局、煤炭局、国土资源厅、环保厅、林业厅、住建厅、农业厅、水利厅、畜牧厅、文化厅、中国铁路乌鲁木齐局集团有限公司等相关部门及各地州市政府〈行署〉)
4.划分国家公园面积。按照国家公园生态系统完整性和原真性、增强水源涵养功能、保护生物多样性和构筑生态安全屏障的原则,统筹考虑当地经济社会发展和国家公园长远建设需要,统筹考虑保护与利用,对相关自然保护地进行功能重组,科学合理划定拟设立国家公园的总体范围、坐标及区域内重要自然资源面积、居民生产生活边界等,形成科学准确的基础数据。(责任部门:自治区发改委、环保厅、国土资源厅、测绘局等相关部门及各地州市政府〈行署〉)
5.编制我区申报建立国家公园工作规划。在完成资源摸底、评价、确权和面积划分等前期工作基础上,研究编制自治区申报建立国家公园总体工作规划,提出我区申报设立国家公园的数量、规模和布局方案,做到与主体功能区规划、土地利用总体规划等相衔接,明确分工职责。(责任部门:自治区发改委等相关部门及各地州市政府〈行署〉)
(三)启动国家公园申报工作。在前期工作基本完成、拟设立国家公园重点目标确定后,研究成立我区国家公园管理机构,衔接相关体制机制,启动实施基本设施建设、游览及科学普及活动设计、整体保护、系统修复(是否涉及生态搬迁和移民等)、综合治理等相关工作,坚持“成熟一个申报一个”,有步骤、分阶段地推进我区国家公园建设。
五、保障措施
(一)成立推进建立国家公园体制工作机构。
按照国家部署,成立推进我区建立国家公园体制工作机构,对我区建立国家公园工作进行统筹、协调和督促检查,各单位按照职责分工,切实加强对我区建立国家公园工作的支持、配合和参与,实施分工协作。
(二)开展国家公园体制宣传。认真学习党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神,深刻认识建立国家公园体制的重要意义,把思想认识和行动统一到党中央、国务院重大决策部署上来。正确解读建立国家公园体制的内涵和改革方向,合理引导社会预期,及时回应社会关切,稳妥把握宣传工作,避免过度炒作,推动形成社会共识。
(三)增强科技支撑。建立国家公园体制,国家尚在顶层设计和探索试点阶段,相关设立标准、空间布局、管理机制等正在陆续建立和完善。加之我区自然生态资源点多面广,涉及部门多,资源权属复杂,开展前期工作困难较大,要依托大专院校、科研院所合作开展相关科学研究,参与我区规划设计、生态保护研究、受损生态修复、技术方案论证等。开展资源调查评价,要会同地质学、生态学、野生动物学、野生植物学、考古学、林学、建筑学、社会学等方面的专家,进行科学分类、客观评价、正确定位,努力做到与国家相关标准等衔接并保持一致性。
(四)建立与国家相关部委办局联系制度。各相关部门要加大与对口国家部委办局联系,跟踪国家公园设立标准制定、空间布局、自然保护地体系优化完善、管理机构和监管机制建立健全、保护管理制度、资金保障机制等国家层面任务进展情况,畅通信息渠道,取得工作指导。
(五)强化资金保障。立足国家公园的公益属性,按照中央与地方事权划分和支出责任,建立财政投入为主的多元化资金保障机制。在我区建立国家公园准备期,保障必要的工作经费,并探索建立多渠道多元化的投融资模式。
