行政诉讼法出台的前前后后
十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇:
□ 本报记者 朱宁宁
略为浓重的河南口音、极其生动的现场描述、历历在目的往事回忆,82岁的杨景宇讲起故事来,现场感十足。
亲历并见证改革开放以来几十年的立法工作,十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇有太多鲜为人知的立法故事可讲。他记忆中的若干片断,也正是中国立法的精彩回眸。
行政诉讼法就是他记忆中的深刻一幕。行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年7月1日五届全国人民代表大会第二次会议通过)、民事诉讼法(试行)(1982年3月8日五届人大常委会第二十二次会议通过)之后,1989年由七届全国人大二次会议通过的一部基本法律,人称“民告官”制度。
“在我国两千多年封建专制制度下,没有、也不可能有‘民告官’,‘刑不上大夫’是一条铁律。所谓‘王子犯法与庶民同罪’不过是做做样子罢了。”在讲述行政诉讼法的立法故事前,杨景宇作了这样一段铺垫。
启动
“新中国是人民当家作主,‘法律面前人人平等’成为一条基本法治原则。但是,受我国历史上封建专制主义的影响,真正建立并实施‘民告官’制度并不容易,不能没有一个过程。”杨景宇说。
行政诉讼法的启动,离不开两部法律。
先是民事诉讼法(试行)第三条第二款规定:法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。
1982年宪法第四十一条明确规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。
“由此确定了行政诉讼法和相应的国家赔偿法的宪法原则。”杨景宇说。
同时,由于只是原则规定,还没有涉及具体问题,当时社会上并没有大的反响,但到具体立法时,问题就出来了。由此引起一场大争论,这场争论客观上对于制定行政诉讼法起到相当大的催生作用。
催生
提到行政诉讼法的出台,就不得不提起制定海上交通安全法过程中的一场争论。
1983年3月2日,海上交通安全法草案由国务院提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议,时任交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定:当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的,可以向上一级主管机关申请复议。
据杨景宇回忆,由于这一条没有规定当事人可以向法院起诉,在审议过程中,不少常委会委员对草案的这一条规定提出意见,建议修改为当事人不服行政处罚的,可以向法院起诉。3月4日,时任全国人大常委会副委员长兼秘书长杨尚昆主持召开座谈会,就这个问题听取意见。参加座谈会的几位常委会委员和法律专家一致意见是,应当规定当事人有权向法院起诉,草案否定当事人向法院起诉的权利,不符合许多国家的通行做法。然而,交通部坚持认为,实施行政处罚的是中华人民共和国港监,它是代表国家行使职权的,不应成为被告。
次日上午,时任全国人大常委会副委员长彭真召开会议,再次专门就这个问题进行商议。习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有5位副委员长(其中4位是中央政治局委员)参加的高层会议上,交通部方面仍然坚持草案规定。交通部部长说,港监履行职务,头上戴的是国徽,把它告上法庭,就是把中华人民共和国告上法庭,这怎么行?
这时,彭真很严肃地让顾昂然(时任全国人大常委会法制委员会研究室主任)宣读宪法有关规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……
之后,彭真说,海员、特别是当上大副、船长,要熬多年才能取得执业证书,你处罚错了,吊销他的执业证书,等于砸了人家的饭碗,还不许人家告到法院,讨个公道?
然而,交通部方面仍然不服。交通部一位副部长说,他在海上跑了多年,当过大副、船长,美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。
这次会议还是没有达成共识。走出会场时,习仲勋感叹道:“都念宪法了,还不服,这事儿真难啊!”
会后,法工委加夜班写了两份材料,证明那位副部长讲得不对。为了解决问题,时任全国人大常委会副秘书长兼法制委员会秘书长王汉斌给国务院副总理万里写了报告,汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况,并附上有关资料。万里专门听取了汇报后就把报告批给了交通部,让他们不要再争了。
结果
最终,海上交通安全法草案按照新的二审程序,经过半年进一步研究修改,由六届全国人大常委会第二次会议于1983年9月2日通过。其中第四十五条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”
“建立行政诉讼制度的目的之一,是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。如果赔偿问题得不到解决,人民法院的判决无法执行,行政诉讼制度也就形同虚设了。”杨景宇说。
值得一提的是,这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革――由“一审制”改为“二审制”。
3月5日,委员长会议经讨论,并向常委会全体会议报告,决定今后全国人大常委会审议法律草案,一般采取如下程序:凡向全国人大常委会提出的法律草案,第一次常委会会议先听取法律草案的说明,进行初审,不作表决；在下次或者以后的常委会会议上对该法律草案进行审议后,再付诸表决。对此,杨景宇说,“这实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新”。
经过上述一场争论,在以后制定具体法律规定由人民法院审理的行政案件阻力小了,到1988年全国人大常委会审议行政诉讼法草案时,已有130多部法律和行政法规规定对行政案件可以向法院起诉。
在行政诉讼法颁布实施后,八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了国家赔偿法(包括行政赔偿与刑事赔偿)。
行政诉讼法的实施,对促进行政机关依法行政、保护公民权利,起了积极作用。
2014年,我国对行政诉讼法进行了比较大的修改,比如把“具体行政行为”改为“行政行为”,删除了“具体”二字,受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”,把原来列举的受理8个方面的事项增加到12个方面,扩大到人身权、财产权之外的其他权利。还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等,扩大了行政诉讼法的受案范围。可以说,修改以后各方面都比较满意。
