用立法之“定”来适应改革之“变”
十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳:
□ 本报记者 朱宁宁
“改革开放40年,我参与立法工作只有35年。”从1983年开始接触、参与立法工作,搞了整35年立法工作的乔晓阳介绍自己时,用了一个“只”字。
由于曾担任全国人大常委会副秘书长、香港特别行政区基本法委员会主任、澳门特别行政区基本法委员会主任等职,加上解答问题详细耐心、风趣幽默,乔晓阳被港澳媒体亲切地称为“乔老爷”。今年3月,全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,同月退出领导岗位的乔晓阳成为全国人大法律委员会史上最后一任主任委员。
“十一届三中全会决定实行改革开放的同时,决定全面恢复并加强立法工作。40年来,我国的立法工作和改革开放相伴而生、相伴而行。”谈到40年来立法工作中如何处理立法与改革的关系,“乔老爷”用一个个亲历的立法故事,把这个他认为“老生常谈”的话题仍讲出新意。
立法要“既好看又好吃”
“为什么要处理立法和改革的关系?因为这是一对矛盾。”在乔晓阳看来,立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法,把社会关系用法的形式固定下来,它追求的是稳定性,所以立法的特点是“定”。而改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变,是制度自我完善的一个手段,所以改革的特点是“变”。
乔晓阳总结出了改革开放40年来立法工作当中的一条主线――用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革。这其中,经历了“先改革后立法”“边改革边立法”到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。
“每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点。”他举例说,比如,从立法“有比没有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜细”,到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”等等。
回顾改革开放初期,乔晓阳指出,往往是改革实践走在前面,立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来,巩固改革的成果,同时又为下一步改革留有余地。
“这个时期的立法往往带有一种阶段性的特点,就是先把制度建立起来再逐步向前推进。那时候我经常讲一句话,立法要‘既好看又好吃’,‘好看’就是在肯定现成经验的同时,这个法律还要体现改革的方向,还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴,能把法律的规定落到实处,不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳说。
依法治国需要一个过程
20年前,1998年12月29日,九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过证券法,自1999年7月1日起施行。这是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。
然而,1990年我国才开始有证券交易活动,上交所、深交所都是1990年建立,当时的实践经验是不可能制定一部完备的法律的。为什么又要急急忙忙制定呢?
“其中一个重要原因是,当时发生了亚洲金融危机,一个索罗斯就把亚洲的证券市场冲得七零八落,所以我们要赶快立法,建立防火墙。”20年后的今天,乔晓阳讲述了这部法律背后的立法故事。
“因此,1998年制定的证券法对许多成熟的证券市场上允许做的事情我们都不允许,如不准搞证券期货、期权交易,不允许搞融资融券活动等,这在外国证券市场上是通常的事情,但在我们1998年的法里不允许做。因为我们的证券市场还没有发展到那个阶段,在没有监管能力的前提下,弄不好就会出现金融风险。”乔晓阳说。
1998年12月,证券法通过后,乔晓阳在人民日报发表一篇文章《我国证券法体现的若干重要原则》,他在文中讲了9条原则,其中一条就是阶段性原则。直至2004年、2005年对证券法做两次修改,才把原来不允许做的事情放开了。这两年,证券法又进入了新一轮的修改当中。
立法工作越发具体全面
如今,经过40年的努力,中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断完善,我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依,特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断精细化,可操作性不断增强。立法的内容越来越具体,也越来越全面。
乔晓阳用一组数字直观展现了立法的具体化和全面化:
1979年刑法192条,1997年修订后的刑法变成了452条,之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案,法律条文越来越多,越来越具体。1979年刑诉法163条,1996年修改增加到225条,2012年修改增加到290条,2018年修改又增加到308条。
2013年,十二届全国人大常委会修改特种设备安全法,草案70条,到修改通过的时候变成101条。其中,对公众关心的电梯安全,原来草案里只有1条相关规定,修改后增加了好几条,从电梯的安装到发现事故隐患处置程序等各个环节都细化了各有关方面的责任。
“我体会,细化和详尽是现阶段提高立法质量的一个基本要求。”乔晓阳说,现在的法律汇编与上世纪八九十年代的法律汇编相比更厚了、更重了。法律数量增加了,条文更全面、详尽了。带来的问题是什么呢?就是几乎每一项重大改革都涉及到与现行法律规定的关系。”乔晓阳说。
2013年,十八届三中全会决定推出一系列改革举措,经全国人大常委会法工委研究梳理,改革领域涉及现行法律139件,需要制定修改和废止的立法项目就有76件。
习近平总书记在十八届三中全会的讲话中指出:“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定,凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的,要按法律程序进行。”
这段话反映了习近平总书记强烈的法治意识,强调了依法办事、依法律程序办事。在乔晓阳看来,这段话虽然是针对实施改革措施讲的,同时也是对立法工作提出的要求,对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。
发挥立法引领推动作用
在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下,立法与改革的关系又会发生什么样的变化呢?有什么新的时代特点呢?
乔晓阳认为,这个新的时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。要发挥好这个作用,关键就是实现立法与改革决策相衔接,立法决策要与改革决策相一致,立法要适应改革的需要,服务于改革。“因为立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导,从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的,所以立法决策对改革决策实际上是处于‘适应’‘服务’的地位。”乔晓阳从立法决策要与改革决策一致的角度具体分析指出,党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的,应当修改法律适应改革需要,有些改革需要法律授权的法律应当予以授权,这才是“先立后破,有序进行”的“立法原意”。
但是,乔晓阳同时强调,立法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了,而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到。因为立法的过程,要广泛征求各方意见,特别是人民群众的意见,要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过,法律通过后,各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革,从而也就实现了立法的引领和推动作用。
“实际上,立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”乔晓阳说。
