专家剖析卫生健康领域基础性法律立法焦点 基本医疗卫生与健康促进法草案二次审议稿引热议
□ 本报记者 赵丽
“毕业之后做什么？”
“去首都医科大学研究卫生法。”
“卫生法是什么？”
这段对话发生在12年前一场博士论文答辩结束后的谢师宴上。
面对这样的问题，回答者刘兰秋一时哑然，因为提问者是一位学术成果满满的法学教授。
的确，不论是彼时还是今日，我国都急需一部医疗卫生领域基础性法律，但是这部法律在人大立法规划中至少列了15年，一直没有出台，直到去年12月举行的十二届全国人大常委会第三十一次会议，这部法律的草案――基本医疗卫生与健康促进法草案才初次亮相。今年12月1日，基本医疗卫生与健康促进法草案二次审议稿结束征求意见。
近日，在中国政法大学召开的“基本医疗卫生与健康促进法”立法学术研讨会上，包括参与立法者、卫生法学专家在内的十余位专家学者对这部法律草案建言。
对法律名称存在不同意见
“不能再等了。”2017年3月的全国两会上，全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰在接受媒体采访时直言，即使中国的医疗卫生相关制度有些还未定型，但这部医疗卫生领域基础性法律不能再拖了。
2017年12月22日，十二届全国人大常委会第三十一次会议举行，基本医疗卫生与健康促进法草案终于亮相。
不过，这部卫生与健康领域第一部基础性、综合性法律的名称，一直存在争论。
今年10月26日，十三届全国人大常委会六次会议对基本医疗卫生与健康促进法草案二审稿进行分组审议时，这部法律的名称再度引发常委会委员们的热烈讨论。
现阶段，法律的名称已由起草初期的“基本医疗卫生法”，修改为“基本医疗卫生与健康促进法”。
草案初次审议时，一些委员对“基本医疗卫生与健康促进法”这个名称提出了不同意见。有的委员认为，将基本医疗卫生与健康促进立到同一部法律之中并不合适；有的委员不赞成把“基本”二字写在法律名称之中；有的委员对“基本”二字没有异议，但是对“促进”二字提出了疑问；还有的委员建议，法律名称应该是“基本医疗卫生与健康保障法”。
同样，在近日由中国政法大学召开的研讨会上，这部法律的名称也引来专家们的热议。
“这部法律是一部在指导医药卫生体制改革发展大局、关系群众切身利益、保障公民健康权益、促进经济社会发展等方面起到重大影响的法律。草案从启动到二审经历了相当漫长的时间。这部法律既要包括医疗基本领域的相关规范，又要涉及医院等医疗机构的管理；既要管理医生又要照顾到患者；既要管理公共卫生，又要管理健康促进和基本医疗。其覆盖面十分广泛，涉及的内容主体比较多。所以在立法过程中，广泛征求社会各界意见，特别是征求法学专家、医学专家的意见非常有必要。”参会的中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德说。
参会的中国卫生法学会副会长、清华大学法学院教授王晨光说，在初次审议和公开征求意见过程中，社会上对这部法律的名称提出了许多意见，其中就包括将“基本医疗卫生”与“健康促进”这两个概念并列是否合适。
事实上，出现在十二届全国人大常委会立法规划中的立法项目名称为“基本医疗卫生法”，沿袭了十届和十一届全国人大常委会立法规划中的名称――“初级卫生保健法”和“基本医疗卫生保健法”。
2016年8月，党中央、国务院召开了全国卫生与健康大会，随后又颁布了《“健康中国2030”规划纲要》。去年10月，党的十九大提出“实施健康中国战略”。
负责起草这部法律的全国人大教科文卫委员会认为，这些行动向外界宣告了这样的信号：健康的丰富内涵中不光只有基本医疗卫生的内容，健康中国的行动背后要求的是“健康融入万策”，这就不是“医疗卫生”那么简单。为在法律中树立大卫生、大健康理念，法律草案名称也调整为“基本医疗卫生与健康促进法”。
在初次审议过程中，最大的争议是法律名称。
“在起草征求意见时，我曾经就法律名称叫‘促进法’有一定的看法。因为在通常情况下，一旦命名为‘促进法’,就带有过多宣誓性、倡导性的内容，但实体性、程序性的规范则相对比较薄。不是因为这个名称，而是因为这个内容决定了它的规范性不够强。”马怀德说，他建议将“促进”二字去掉，叫“基本医疗卫生健康法”，“这样涵盖面更广一些，不仅仅是促进，还要规范所有医疗卫生健康领域”。
对法律定位仍有各种理解
在王晨光看来，法律名称长久存在争论，其背后的原因主要在于立法难题――什么名称更好涵盖法律性质内容？
“医疗卫生领域的法律法规长期以来比较散乱，业内人士希望这部法律起到基础性作用，推动相关法律体系的建构。可是，医疗卫生领域的法律关系较为复杂。比如，精神卫生法调整的是具体精神病患者以及预防、治疗、康复的问题，是精神病医院、医生和患者之间类似于个体之间的关系。如果按民法传统说法，这属于平等的服务提供者和服务接受者的关系。”王晨光说，再比如传染病防治法规范的是公共卫生领域的一个行业，它面对群体健康，由国家主管部门牵头，对传染病在全社会范围内进行总的预防控制，所以它又属于一个纵向关系。
“卫生法领域包括形形色色的法律关系，一部法律怎么能够调整这么多不同的法律关系？怎样才能把这个条理梳理清楚，怎样才能涵盖在一部法律当中？这是立法上的大难题。”王晨光说。
对此，中国政法大学卫生法研究中心执行主任解志勇教授则主张，结合英文名称“health law”和中国国情，这部法的名称建议为“卫生与健康法”。
首都医科大学副教授刘兰秋的建议则是，以“基本医疗卫生法”之名立“医疗卫生基础法”之实。
也有业内专家认为，对法律名称的争论，反映了这部法律的定位尚不明晰。什么该写入法律、什么不该写入法律，这方面更是众说纷纭。
在此前的一次立法研讨会上，一些专家讲到了儿童近视预防、手机网游上瘾等问题，这些是不是也应该写入法律？“这部法律写不过来。”王晨光认为，先把框架性的法律立了，具体的单行法律就好办了。
在王晨光看来，在健康中国、健康优先的背景下，需要推行健康入万策的理念，即在所有制度设计时都要考虑贯彻健康中国战略。基本医疗卫生与健康促进法草案应当将所有相关的法律关系都纳入进来，厘清立法逻辑，促进医疗卫生健康法律体系的完善与健全。
对此，马怀德认为，在医疗卫生领域，应仅对基本制度和基本架构等原则性内容进行规定，从而为今后专门领域的单行法立法留下空间和接口。至于这部法要写哪些内容，应该坚持问题导向。我国现在的基本医疗卫生与健康保障方面存在的医保、医疗器械、医患关系、乡村医生以及医疗资源是否均衡等都应是这部法律着力解决的问题。
王晨光在会上也特别提出，在法律上如果简单地提出“健康入万策”是有待商榷的。比如，草案第三条规定把健康融入所有政策，第六条规定将健康理念融入各项政策制定过程，“看上去，‘健康入万策’这一概念在总则中两次提及，但立法不是文字游戏，背后应该是制度。健康优先，即健康入万策，要在制度上落实，最关键就是要有具体程序――谁提起？向谁提？谁来审？谁来决定？这是一个程序性的。还有一个主体，包括谁提起、谁来接受。还有一个标准问题，法律得定标准。然后，还有一个整体评估以后的法律效果”。
正因如此，王晨光认为，目前涉及健康领域的委员会已经不少，能不能用一个大健康领导小组合并这些委员会，不需要增加机构，而是把这个小组做实。
对此，刘兰秋则通过借鉴域外的统合式和分散式两种立法模式，认为“纲领性立法+单行法”的立法模式最适合我国国情。
“草案结构应更加均衡，逻辑应更加严密，实现粗细适宜。在订立过程中要注意使用法言法语，语言文字需要符合立法规范。”刘兰秋说。
对具体内容提出多条建议
在此次研讨会上，解志勇认为，这部法律应该集中体现生命健康保障原则、科技促进与伦理约束原则以及公平性原则等卫生法学基本原则。最近广受关注的基因编辑婴儿事件更加清楚地印证了这几项基本原则的学术和实践价值，因此，应以上述基本原则作为立法的指导思想与灵魂。
同时，北京大学教授王岳认为，草案针对医疗公平性问题，提出建立基本医疗范畴形成机制进行了回应；公立医院产权问题，则需要立法对医院进行分类，形成注册管理部门、卫生健康规划和公益免税配套制度；为解决看病难问题，还需要建立非急危患者从社区的逐渐转诊制度，并且要明确逐步缩小全科医生与专科医生的薪酬待遇。
首都医科大学卫生法学系主任李筱永副教授认为，在立法中，针对患者健康信息保护领域，还应当设立严密具体的患者信息收集、利用和保护程序。
中国政法大学教授张莉则提出，虽然立法中存在尊重患者的宣誓性规定，但法律适用阶段存在的纷繁复杂问题仍需进一步解决。
此外，北京中医药大学博士李润生从保险法视角对草案进行解读。他认为，保险与医药卫生具有天然的联系，而卫生健康事业具有天然的公益性质，目前在本领域中商业保险发展较为落后，对商业保险的利用不足。草案中特别提出要利用商业保险进行风险分散，这应是今后重点研究课题之一。
对于保险问题，首都医科大学乔宁博士的看法是，目前我国健康保险领域存在推行难度大、推行过程繁琐、保障范围小以及保险赔偿力度弱等问题，国家应当着力调整保障力度和范围，促进健康保险行业向前发展。
