破解海洋生态环保“五龙治海”难题
生态环境部将履行海洋生态环境监管职责
□ 本报记者 郄建荣
渤海湾、辽东湾、黄河口、长江口等重点海域水质堪忧，2017年重点监测面积大于100平方公里的44个海湾中，20个海湾四季均出现劣四类海水水质，我国海洋生态环境仍然处于污染排放和环境风险的高峰期、生态退化和灾害频发的叠加期。
在我国海洋生态环境整体形势依然严峻的情况下，2018年国务院机构改革将海洋环境保护职责整合到生态环境部，设立海洋生态环境司，打通了陆地和海洋，明确了生态环境部的职责就是统一政策规划标准制定、统一监测评价、统一监督执法、统一督政问责，明确了生态环境保护既是“裁判员”又是“运动员”，既是“组织者”又是“监督者”的格局。
如此变局，在生态环境部有关负责人看来可以有效解决海洋生态环保中存在的“五龙治海”问题。
602个非法入海排污口98%完成清理
拥有大陆岸线18000多公里，主张管辖海域面积约300万平方公里，海洋物种达25000多种，拥有海湾、河口、海岛、盐沼、滩涂、海草、红树林、珊瑚礁等众多类型的海洋生态系统。毋庸置疑，我国是个名符其实的海洋大国。
据生态环境部有关负责人介绍，连续监测数据显示，我国海洋生态环境经历了两个阶段的变化，第一阶段是，从改革开放开始到2012年，其间，经济社会高速发展，海洋环境质量呈现下降趋势，四类和劣四类水质面积从2001年的约4.8万平方公里扩大为2012年的9.3万平方公里，受监控的典型海洋生态系统大部分处于不健康或亚健康状态。第二个阶段是2012年以来，经济社会发展步入新常态，海洋环境质量整体企稳向好，全海域四类和劣四类水质海水面积从2012年的9.3万平方公里减少到2017年的5.2万平方公里，受监控的典型海洋生态系统亚健康和不健康状态比例有所下降，河流入海污染物总量出现下降，局部地区生态系统得到有效修复恢复。
同时，1982年，海洋环境保护法实施后，我国海洋环境保护工作进入了法制化、业务化轨道。据生态环境部海洋生态环境司司长柯昶介绍，截至2017年底，我国各级各类海洋保护区达270余处，面积1200多万公顷，占管辖海域面积比重达4.1%，比2012年翻了两番。全国602个非法入海排污口和设置不合理入海排污口已有98%完成清理。
据生态环境部有关负责人透露，2010年以来实施重大治理项目290余个，累计修复岸线260余公里，修复沙滩面积1200余公顷，修复恢复湿地面积4000余公顷，北戴河、胶州湾、厦门湾、辽河口等海域生态环境质量显著改善；同时，每年对近200个入海河流国控断面开展月度水质监测，监测范围全面覆盖我国管辖海域，并拓展至与国家生态安全密切相关的西太平洋公共水域。
此外，从2016年开始的中央环保督察实现对11个沿海省(区、市)全覆盖；连续开展“碧海”专项执法等行动，加快建立行政执法和刑事司法衔接机制，对无证倾废、超标排污等违法行为引入“按日连续处罚”。
近半数海湾海水水质处于劣四类
据柯昶介绍，尽管我国海洋环境质量整体企稳向好，局部区域生态系统得到修复恢复，但仍处于污染排放和环境风险的高峰期，生态退化和灾害频发的叠加期。
其中，重要海湾中渤海湾、辽东湾、黄河口、长江口等重点海域水质堪忧，受监控的生态系统健康状况未见根本好转，赤潮、绿潮(浒苔)等生态灾害多发频发，结构性的环境风险压力仍然较大。
生态环境部有关负责人认为，地方生态环境保护责任尚未根本落实，部分地方对海洋生态环保重视不够、投入不足、推进不力，“上热、中温、下冷”问题突出；部分企业生态环保主体责任落实不够，生态环境保护投入不足，未批先建、向海偷排漏排等问题较为突出。
同时，部分沿海地区黑水入海、垃圾围海、垃圾漫滩等尚未得到有效治理，严重影响居民生活质量和公众亲海需求，加之，陆源污染防控难度较大，所有这些都对海洋生态环境造成影响。
生态环境部有关负责人指出，海洋生态环境执法监管存在宽、松、软问题，部分地方有案不移、有案难移、有案慢移，甚至以罚代管、压低处罚标准，海洋保护区、海砂开采等领域违法违规问题较为突出。
海洋生态环境监管职责实现统一
就海洋生态环境保护职责整合到生态环境部，在柯昶看来，是打通了陆地和海洋。他说，由于80%的污染物来自陆上，所以海洋生态环境问题表现在海里，根子在陆上。
柯昶指出，海洋生态环境保护职责整合到生态环境部后，生态环境部将主要发挥“组织者”和“监管者”作用，是落实统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责的具体体现。
“生态环境部的职责形成‘一主多辅’格局，即生态环境部统一监督管理，有关职能部门、地方党委政府、行业企业落实主体责任。”在柯昶看来，这种格局将有效解决生态环境保护“九龙治水”，尤其是海洋生态环境保护“五龙治海”的问题。
柯昶说，打通陆地和海洋，实现陆海统筹，要做到“四个衔接”：一是区域的环境保护措施要与海洋生态环境质量的要求相衔接，以实现污染物入海监管方面的以海定陆；二是沿海产业布局要与海洋资源环境承载能力相衔接，以实现产业布局方面的以海定产；三是陆域海域综合治理规划、工程要与海洋环境保护目标相衔接；四是统一陆海生态环境监测布局，以实现标准和数据相衔接。
将系统评估围填海整改成效
据柯昶介绍，2016年以来，中央环保督察实现了11个沿海省(区、市)的全覆盖。根据中央环保督察的意见反馈，部分地区确实存在未批先填、边批边填，批小填大、围而不填、填而不用等问题。
“长期以来，粗放的围填海利用活动确实造成了部分沿海地区滨海湿地和自然岸线的减少，对海洋生态环境造成了较大影响。”柯昶说，根据中央环保督察反馈意见，沿海省(区、市)制定了整改方案，对反映出的问题进行了整改。同时，在中央生态环保督察“回头看”后，将系统总结和评估围填海问题的整改成效。
柯昶指出，下一步，生态环境部将会同有关部门按照党中央、国务院部署，切实履行好“监管者”责任，从生态环境保护角度加强围填海管控，将严格实行“三线一单”制度即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单制度。
生态环境部明确要求，用好海洋工程、海岸工程环评措施，除国家重大战略项目外，禁止审批新增围填海项目；同时，还要严守生态保护红线，严格执行生态红线管控要求，首先在渤海海域清理非法占用生态保护红线的围填海项目。
柯昶透露，海洋生态环境保护职责整合到生态环境部后将加大督察问责力度，特别是要压实、压紧地方党委政府的主体责任，确保围填海项目整改到位，确保严控围填海的政策落到实处。
就对入海排污口的环境监管，国家海洋环境监测中心副主任王菊英说，入海排污口的管理主要涉及两类，一类是非法的，一类是设置不合理的。她说，下一步，生态环境部将继续督促相关沿海地方完成“两类排污口”的清理整治工作，同时按照要求制定入海排污口环境管理指导性文件，进一步加强监管。据王菊英介绍，将启动陆海污染源清查工作，进一步准确摸清入海污染源，为配合渤海综合治理攻坚战，率先在渤海部署开展。同时，将开展溯源排查，为每一个排污口登记建档，分类整治，实施一口一策，明确各类排污口的责任主体。
生态环境部有关负责人透露，将尽快出台《入海排污口管理规定》等规范性文件，强化入海排污口事中事后监管。
柯昶指出，作为我国海洋生态环境保护领域的基础性法律――《海洋环境保护法》的修订势在必行，但需要按程序报请批准。他说，生态环境部将继续配合全国人大常委会做好海洋环境保护法执法检查后续工作，按要求做好海洋环境保护法及其配套条例修订。
据生态环境部介绍，在适时启动修订海洋环境保护法的同时，还将推动修订海洋倾废管理条例、防治海洋工程污染损害海洋环境管理条例等有关法律法规和规范性文件，尽快形成与新职责、新定位、新机构相适应的法治体系。
