2018年法治政府建设全面发力
关键少数被约束奇葩文件被清理
□ 本报记者 张维
2018年已过，留给我们的时间不多了。两年后的2020年，是一个重要的时间节点。按照中共中央、国务院于2015年12月印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)所设定的目标，到2020年要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
构建职责明确政府治理体系
2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。这一方案与法治政府建设的密切关系不言而喻，其着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。
中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授说：“这次机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次，旨在通过机构设置优化职能配置，搭建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”
其中最引人瞩目的莫过于中央全面依法治国委员会的成立。2018年8月24日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议，并发表重要讲话，标志着中央全面依法治国委员会工作正式全面启动。
“成立中央全面依法治国委员会，有利于健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推动依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，更好落实全面依法治国基本方略，促进法治中国建设迈入系统推进的新阶段。”中央全面依法治国委员会办公室副主任、中央政法委秘书长陈一新说。
中央全面依法治国委员会办公室设在原司法部和原国务院法制办公室的职责整合重新组建的司法部。在马怀德看来，这既是中国法治建设的一个新特点，也是新起点。
作为九鼎重器的宪法，也同在2018年3月迎来重大变化。此次宪法修改，明确了“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”，成为健全宪法实施制度的一个亮点。依法行政显然首先需要依宪行政。把宪法宣誓制度在宪法中正式确立下来，有利于强化国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉性，激发国家工作人员更强的荣誉感、使命感和责任感，让他们更好地履行保证宪法实施、维护宪法尊严的职责。
确保党政主要负责人履好责
法治政府建设中的“关键少数”，在2018年也深刻感受到了不一样。
以建设法治政府为主题的省部级干部专题研讨班，于2018年6月4日在北京开班。这一由中央组织部、中央党校(国家行政学院)、司法部共同举办的专题研讨班，共有41名省部级干部参加。另有厅局级干部建设法治政府专题研讨班同期套开，各省(市、区)政府法制办主任、部分部委司局长等56名厅局级干部参加。
司法部部长傅政华讲授了第一课，题为《贯彻全面依法治国新要求，为推进法治国家、法治政府、法治社会建设作出新贡献》。傅政华强调，完善法治政府建设督察机制，形成从党政领导干部到普通机关工作人员的责任闭环体系，构建知责明责、守责尽责的法治政府建设推进机制。
司法部党组书记袁曙宏是第二位授课人，他讲授的课程题目是《深入推进依法行政 加快建设法治政府》。袁曙宏指出，加快建设法治政府意义重大、使命光荣，要针对突出问题、抓住关键环节。重中之重是抓督察抓落实，紧紧围绕建设法治政府的主要任务推动各项措施落地生根，坚决保证党政主要负责人履行好第一责任人职责，充分用好考核评价和督促检查的指挥棒，推动党和政府以及全社会形成加快建设法治政府的强大合力和浓厚氛围。
“关键少数”既被赋予重要职责，就必有失职后的严厉追责。2018年年末，浙江省高考英语科目加权赋分事件即引发了责令教育厅厅长辞去职务的追责。
据调查，2018年11月高考英语科目考试结束后，浙江省教育厅、省教育考试院收到部分考生及家长关于本次考试难度偏大的反映，遂参照去年同期试题难度，对部分试题进行了加权赋分。省教育考试院有关负责同志不坚持原则，违规通过和执行了加权赋分的错误决定。调查组认为，此次高考英语科目加权赋分决策依据不充分、决策严重错误，导致结果不公正、不合理。
浙江省委、省政府决定，对相关职能单位和有关责任人分别追究责任。免去郭华巍省教育厅党委书记、委员职务，责令其辞去省教育厅厅长职务。免去王玉庆省教育考试院党委书记、委员职务，由省纪委对其涉嫌违纪问题立案审查。教育考试院院长孙恒、教育考试院纪委书记陈煜军也受到处理。
“只有各级领导干部这个‘关键少数’以实际行动带头尊法学法守法用法，才能营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围，也才能在全社会形成崇尚法治的风气。”马怀德说。
证明与文件都不能再“任性”
2018年，法治政府建设中的梗阻都被密集清除。
对于“奇葩证明”、循环证明、重复证明的治理，于这一年进入了新的治理时期，有了新的解决方案。
长久以来，有关证明事项繁多重复且让证明“我妈是我妈”的问题让人寸步难行：明明有户口簿、低保证，却被要求开具家庭关系、低收入证明；老人欲领异地社保被要求证明自己活着；办理离婚需要提交自己是正常人的证明；找工作要开品行端正证明……
重新组建后的司法部提出了新的解决方案：9月5日，司法部在中国法律服务网上正式开通“群众批评――证明事项清理投诉监督平台”，群众可通过网站和手机客户端提出意见建议。群众是“奇葩证明”的直接受害者，建立网上监督平台接受投诉、实时反馈，能更好地找到涉及群众利益的堵点、痛点，切实解决群众和企业办事创业的突出问题，督促指导地方和部门做好证明事项清理工作。
而由司法部依法牵头管总、统筹协调、集中治理，也有助于防止出现“九龙治水”，更好地遏制“奇葩证明”乱象。
在此之前的2018年6月，国务院办公厅印发《关于做好证明事项清理工作的通知》，要求政府各部门对本部门规章和规范性文件等设定的各类证明事项进行全面清理。《通知》提出，专项清理由司法部牵头组织实施。司法部已专门成立了证明事项清理工作领导小组，司法部部长傅政华担任小组组长。
傅政华指出，全面清理将于2018年年底前完成，没有法律法规规定的证明事项将一律取消。本次专项清理有三个重点：一是国务院部门规章和规范性文件设定的证明事项；二是地方政府部门和有关机构设定的，或者增加的证明事项；三是法律和行政法规设定，但是可以被代替的证明事项。
“减证”是促进“简政”的重要举措。2018年，各地方各部门按照党中央、国务院部署要求，持续深化“放管服”改革，在“刀刃向内”的自我革命上积极探索、主动作为，使得审批更简、监管更强、服务更优。
2018年12月25日，随着《市场准入负面清单(2018年版)》正式公布，我国市场准入负面清单制度进入全面实施新阶段，实现清单之外所有市场主体“非禁即入”。有了这张清单，政府权力得到进一步限制，而企业的权利平等、机会平等、规则平等也获得了实现。
“红头文件”的规范化在2018年也迈上了一个新台阶。证明领域中有“奇葩证明”，“红头文件”中也不乏“奇葩文件”。近年来，人们在政府下发的各类“红头文件中”看到了“复婚不准操办酒席”“为提高市民节水意识发文停水”“全县卷烟销售必须达到25100箱”等等一系列很奇葩的规定，此外还有强制要求企业办理诚信档案时捆绑不合理条件，指定消费本地产品，甚至取消职工休假的文件。这些“奇葩文件”不仅侵害了公民、法人和其他社会组织的权益，更对政府公信力造成了严重的损害。
2018年5月，国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》。这是目前第一个从国家层面对行政规范性文件的概念、制定程序、监督管理作出全面、系统规定的文件，也是从源头上规范行政管理和执法依据的重要措施。
2018年12月，国务院办公厅再度对“红头文件”的规范化发力，印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，这是首次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制作出全面系统的规定，连同国务院办公厅5月印发的上述通知，构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。这一文件提出了建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制的总体目标，并从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任5个方面作出了具体规定，以解决谁来审、审什么、怎么审的问题。
此外，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，大力推进严格规范公正文明执法，也在这一年获得重大突破。2018年是“三项制度”试点结束后的第一年，执法和执法不作为等突出问题得到有效遏制，《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》也在2019年初发布。这一关涉我国法治和法治政府建设的基础性、具有整体性效应的重大制度设计，对于大力提升行政执法的能力和水平，促进依法行政，推进法治政府的建设，具有重大意义。
为政者须率先奉法。依法行政是各级政府活动的基本准则。2019年，我们继续期待各级政府打出更多更有力的法治政府建设“组合拳”，依法全面履行职能，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
