自然资源部重点解决红头文件任性问题
立法任务繁重更需规范工作程序
□ 本报记者 郄建荣
自然资源部组建后，首部部门规章――《自然资源部立法工作程序规定》(以下简称《程序规定》)已在今年1月1日起施行。同一天施行的还有《自然资源规范性文件管理规定》(以下简称《管理规定》。
自然资源部法规司司长魏莉华指出，自然资源部组建后，仅列入十三届全国人大常委会立法规划、与自然资源部职责相关的法律就有11部之多。在她看来，自然资源部立法任务如此繁重，就更需要建立工作程序，以确保立法“有章可循”。
据魏莉华介绍，《管理规定》则主要是集中解决“红头文件”太任性的问题。
11部法律列入人大常委会立法规划
“自然资源部组建后，涵盖土地、矿产、海洋、测绘、规划以及林业、草原、保护地等诸多领域，仅列入十三届全国人大常委会立法规划、与部职责相关的法律就有11部。”魏莉华说，除了这11部法律外，还有多部行政法规、部门规章亟需制定和修订。
在魏莉华看来，新组建的自然资源部立法任务繁重是明摆着的事实。
据魏莉华介绍，原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局均建立了立法工作制度，形成了一些行之有效的做法。而自然资源部刚刚发布实施的《程序规定》更加突出问题导向。“立法中存在的重实体轻程序，重起草轻论证，重视征求党政机关内部意见而缺乏听取社会公众意见的主观能动性等问题，这些都有悖于法治精神，影响立法质量。”魏莉华说，这些问题需通过严格的立法工作程序予以重点规范。
据介绍，《程序规定》内容涵盖年度立法工作计划编制、文本起草以及送审报批、修订、解释以及立法协调等立法工作各个环节。
“对于立法中涉及的重大问题，比如国内外普遍关注的热点难点问题、对社会公众有重要影响的重大资源利益调整事项，在公开征求意见前，应当报部党组会议审定。”魏莉华说，《程序规定》要求法律法规规章起草、论证过程中应吸纳法律顾问、公职律师和专家学者等参加，以提高文本起草质量；同时，还要建立预期评估制度，即起草法律、行政法规和部门规章送审稿的内容涉及重大制度调整、公共利益以及影响群众切身利益的，在起草阶段就要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行预评估；此外，还要公开征求社会公众意见，必要时还应当进行听证。
现有红头文件逾700件很多没用
值得注意的是，与《程序规定》同步实施的还有《管理规定》。
魏莉华说，出台《管理规定》是自然资源部组建之后加强依法行政制度建设的重要举措之一，目的是集中解决“红头文件”太任性的问题，把自然资源规范性文件“装进制度的笼子里”，切实约束规范公权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
那么，“红头文件”到底是指哪些文件呢？据介绍，法律、法规和规章以外不受立法法调整，却在行政管理实践中对公民权利和义务产生重大影响的规范性都是“红头文件”。它是行政管理的重要依据。
2015年，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求加强规范性文件的监督管理，完善规范性文件制定程序，《纲要》明确涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。2018年5月，国务院办公厅下发《关于加强行政规范性文件制定和监督工作的通知》，就严格规范性文件制发程序、防止乱发文件等作出规定。近日，国务院办公厅又印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，对建立和实施规范性文件的合法性审核机制作出全面部署。
“原国土资源部在国务院部门中率先实施了规范性文件合法性审核制度和规范性文件统一登记、统一编号、统一发布的‘三统一’制度，并承担了原国务院法制办组织的规范性文件合法性审核试点工作。”
据魏莉华介绍，原国家海洋局、原国家测绘地信局分别建立了规范性文件的清理和发布机制。
魏莉华指出，尽管如此，实践中问题仍然不少。她说，数量繁多就是问题之一。据她介绍，仅在部级层面，现行有效的规范性文件就有700余件，“很多文件错也没错，用也没用”。魏莉华说，具有规范性文件性质的文件不仅有部(局)、厅(室)发文，还有大量的复函、明电等；同时，有的同类文件之间内容冲突。“部分文件过了有效期才发现还需要继续执行；有的解释不规范，有的具有举证的性质；有的一些试点文件没有明确试点期限，引发大量矛盾和纠纷。”在魏莉华看来，自然资源部建部伊始就制定实施《管理规定》，目的是将自然资源规范性文件的管理纳入法治轨道。
规范性文件“终身制”将被打破
据《法制日报》记者了解，《管理规定》主要是对县级以上自然资源主管部门发布的“红头文件”全流程管理作出规定，以实现对规范性文件全程管控；同时，《管理规定》还细化了规范性文件全面公开征求意见，合法性审核，统一登记、统一编号、统一发布，评估及定期清理等重要制度。
魏莉华说，《管理规定》对规范性文件的起草、征求意见、合法性审核、审议、发布、解读、备案、解释、评估、编纂、清理等各个环节都进行了全面规范，目的是确保规范性文件管理的所有环节都有制度可依。她说，其中主要的制度包括全面公开征求意见、合法性审核、集体审议、“三统一”及评估清理等。
据魏莉华介绍，为了从源头上控制规范性文件的数量，提高质量，《管理规定》明确，起草机构应当对制定规范性文件的必要性、合理性、合法性和可行性进行全面论证、评估；要求充分、公开、广泛听取意见，必要时应当召开听证会、论证会听取意见。《管理规定》提出，除依法需要保密或者不宜公开的外，应当向社会公开征求意见。
按照《管理规定》要求，自然资源部规范性文件要实行统一登记、统一编号、统一发布制度。魏莉华说，原国土资源部自2015年5月实施规范性文件“三统一”制度起，大大减少了规范性文件数量，每年发布的规范性文件仅10余件，同时文件质量也不断提高。
魏莉华指出，探索规范性文件的有效期制度，主要目的是强化监督制约，打破规范性文件的“终身制”，实现规范性文件的动态清理，避免立、改、废的随意性，同时，也便于公众掌握文件的生效和废止期限。
魏莉华说，《管理规定》在总结多年来实施规范性文件有效期制度的基础上，经广泛征求意见，明确“起草规范性文件应当注明有效期。规范性文件的有效期不得超过五年，地方性法规或者地方政府规章另有规定的，从其规定”。
“需要特别指出的是，在《管理规定》实施之前出台的自然资源规范性文件，很大部分没有有效期。这部分文件的有效性将通过公布有效规范性文件目录的方式予以确认。”魏莉华透露，自然资源部将对部本级规范性文件进行全面清理，精减规范性文件数量。她说，清理完成后，将及时公布继续有效的规范性文件目录，以方便公众查询，接受社会监督；未在目录范围内的，不得作为管理行政相对人的依据。
