良法善治渐入佳境防止立法任性逐利
2018年多地探索建立政府立法新机制
( 2019-01-18 ) 稿件来源： 法制日报法治政府
□ 本报记者 张维
中国的“良法善治”正在渐入佳境。
在刚刚过去的2018年，国务院审议通过37部行政立法，其中既有保障和改善民生、优化营商环境、推动经济高质量发展的立法，更有“刀刃向内”约束政府自身行为的立法。
科学立法、民主立法、依法立法的新气象，正在新时代法治政府建设的奋力推进中呈现出来。
快速回应民生问题
回顾2018年，诸多重要的行政立法在这一年通过。
疫苗管理法就是其中一部重要立法。2018年长春长生问题疫苗案件如一颗重磅炸弹，引起了舆论对于疫苗问题的强烈关注。在国家药监局和吉林省食药监局分别对长春长生公司作出多项行政处罚，顶格罚款91亿元之后不到一个月，11月11日，《中华人民共和国疫苗管理法(征求意见稿)》出台。这是我国首次就疫苗管理立法。起草说明中直指长春长生问题疫苗案件“既暴露出监管不到位等诸多漏洞，也反映出疫苗生产流通使用等方面存在的制度缺陷”。
2018年12月23日，疫苗管理法草案首次提请十三届全国人大常委会第七次会议审议，国家药品监督管理局局长焦红说，草案总结了药品管理法、疫苗流通和预防接种管理条例的实施经验，汲取问题疫苗案件教训，举一反三，堵塞漏洞，系统规定疫苗研制、生产、流通、预防接种管理制度，强化全过程、全链条监管。
于1991年公布施行的《专利代理条例》，也在27年后以全新的面目亮相。提升专利代理质量、将专利代理人的称谓改为“专利代理师”、放宽专利代理行业准入、遏制“黑代理”问题、倡导提供专利代理援助服务等成为此次条例修改的亮点。
促进专利代理行业健康发展，对提升我国专利质量和运用水平、推进创新型国家建设具有重要的现实意义。国家知识产权局副局长贺化指出，此次修改条例的总体思路为：一是简政放权，支持创新创业，减轻群众负担，激发市场活力与创造力。二是放管结合，加强日常监管，规范市场秩序，保障创新主体合法权益。三是优化服务，加大便民利民力度，提高服务效率。
立法推诿通报批评
对于行政立法程序的规范，越来越严格。
2017年12月22日，国务院发布了修订一新的《行政法规制定程序条例》，对立法的科学化与民主化，提出了更高的要求。
对于行政立法的程序性要求，各地因地制宜，创新探索。2018年2月2日，上海市政府立法信息平台建成并且投入使用。“立法是极其讲究程序的，程序正义是科学立法与民主立法的重要组成部分。”上海市司法局副局长罗培新说。有了这一平台后，立法的所有步骤和环节一览无余地呈现在平台界面上，经办人不会遗漏、也无法遗漏每一个环节，即前一环节未经过，则无法启动下一环节。这样，既实现了全程留痕，永久保存，又完成了过程控制，智能管理。
平台带来的变化还有：意见征询材料即可瞬间抵达相关政府部门，不仅彻底改变了以往草案征求意见时的繁冗，而且保证了部门在第一时间收到材料，避免了邮寄的迟滞；立法平台还能够发挥智能立法的延伸功能。平台建成后，能够与12345市民热线、市场监管部门的举报投诉平台、事中事后监管平台等对接，深度挖掘和分析民众诉求大数据，精准发现制度供给的盲区和痛点，最终实现智能智慧立法；等等。
浙江也于2018年推出《浙江省人民政府地方性法规案和规章制定办法》，于5月1日起施行。这部被称为“管政府立法活动的法”，明确年度立法工作计划项目分为一类项目和二类项目，并规定申报年度立法工作计划一类项目的，应当提交立法前评估报告，并对起草环节，审核、修改环节等进行了全面的规定。
贵州省在2018年专门对立法程序中的重要环节――立法第三方起草和评估进行了规范――《贵州省政府立法第三方起草和评估办法》于2018年3月1日起施行。这是全国首部规范第三方参与政府立法起草和评估的省级层面的政府规章，也是首次通过立法来建立和规范政府立法第三方起草和评估制度。
立法程序的规范化，离不开相关部门的各司其职。2018年6月，《威海市政府立法工作责任制规定》出台，针对一些部门立法积极性不高、职责不明确、沟通不顺畅、征求意见不规范，甚至出现推诿扯皮、敷衍塞责等问题，厘清部门在政府立法工作中的职责，强化责任落实。
值得注意的是，在责任追究方面，上述文件明确规定政府立法工作情况纳入全市依法行政专项考核。起草部门不能按时完成立法项目草案起草工作的，应当向市政府法制机构作出书面说明，并向市政府作出书面报告。对在政府立法工作中推诿扯皮、敷衍塞责，严重影响政府立法项目推进或造成不良影响的部门，市政府将予以通报批评，并按照《威海市行政约谈暂行办法》的规定对部门负责人进行约谈。
建联系点听取意见
公众参与立法，也已成为行政立法中的常态。
浙江明确，编制立法计划要向社会公开征集立法项目建议。立法项目进入起草、审核阶段后，也都应当充分听取有关单位、组织和公民的意见，形式可以是书面征求意见、座谈会、论证会、听证会以及网上公开征求意见等。立法项目与公民、法人或者其他组织利益密切相关的，应当采取听证会的形式听取意见。
据了解，浙江省还专门组建了一支包括基层行政机关、企业、事业单位工作人员和律师、教师、学生等的70人立法工作志愿者队伍。省政府的立法计划和有关立法项目草案，都要事先发给立法工作志愿者，以便提前作调研，有针对性地给出意见、建议，进一步拓宽公众参与立法的途径。
广西壮族自治区南宁市建设了网上公开征求意见的统一平台，于2018年6月1日正式运行，实现市本级政府和部门起草的法规、规章及政策文件草案在统一平台上公开征求意见，对于草案中与人民群众生产生活密切相关或者社会关注度高、可能存在争议的重点条款，立法工作人员逐条作出说明，并在该条款下单独设置供公众提意见和建议的评论区，公众登录平台既可以随时了解南宁市的政策法规制订动向，并提出自己的意见和建议，立法机关通过该平台亦可对公众意见采纳情况予以反馈，切实提高了公众参与政府立法的便利性、实效性。
黑龙江省哈尔滨市则于2008年1月建立了立法联系点制度，并在立法联系点的选聘方式、工作内容以及相关保障方面作出具体规定。立法联系点作为协助收集政府立法工作相关信息的固定联系单位，是社会各界直接参与政府立法工作的常态化互动平台，在解决立法的热点、难点问题，尤其是涉及群众切身利益的领域，将发挥重要作用，使政府立法更贴近群众。
2018年12月，《连云港市公众参与政府立法办法》公布，对立项阶段的公众参与等作出规定，就起草阶段公众参与的具体方式、参与时限，特别是对起草阶段的专家论证、涉及公众重大利益的必须听证等参与方式进行了明确。对审查阶段公众参与组织者、参与方式、参与时限等内容进行了规定，规章通过后，起草单位要进行舆论宣传、解读，使社会公众广泛知晓。同时，明确了公众可以参与实施后评估，并对规章实施过程中发现的问题提出意见和建议等。
为了切实提高公众参与的主动性和积极性，连云港还从财政经费保障和社会支持两个方面明确了公众参与的保障措施。要求公众所在单位应当支持并提供便利，同时还要求政府立法相关职能部门应当采取有效措施鼓励公众积极参与政府立法活动，对积极参与政府立法活动贡献较大的，给予奖励。
党的十九大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”其中，在立法方面明确要求“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。
在已经到来的2019年，我们期待政府立法体制机制的继续完善，重点领域政府立法持续加强，政府立法公众参与度进一步提高，行政立法质量和效率不断提升，为建设现代化经济体系、加快建设创新型国家、推动新时代我国经济实现高质量发展提供有力法治保障。
