备案审查剑指道交管理法规规章
部分道交管理地方性法规突破上位法 全国人大常委会法工委启动专项审查研究
本报记者 朱宁宁
凡事，涉及衣食住行，皆是大事。而说到出行，有关道路交通的管理举措，尤其是对机动车管理的规定，由于涉及人数众多，一直牵动着公众敏感的神经。限行、限号、“捆绑式”机动车年检……一段时期以来，对这些道路交通管理地方性法规、部门规章等规定的内容合法性提出的质疑不绝于耳。而不久前提交全国人大常委会会议审议的全国人大常委会法工委备案审查报告显示，近年来全国人大常委会法工委收到的审查建议中，有不少都是围绕道路交通管理地方性法规和规章提出的。
保护公民法人的合法权利，是实行备案审查制度的初衷。通过备案审查工作积极推动解决社会关注的现实问题，更是开展备案审查工作的职责所在。
记者近日从全国人大常委会法工委获悉，针对一段时间以来公民建议审查地方道路交通管理法规来信较多的情况，全国人大常委会法工委集中开展了对道路交通管理地方性法规、部门规章的专项审查研究。
研究结果表明，目前全国各地共制定道路交通安全方面的法规57部，其中省级法规33部，设区的市法规19部，经济特区法规5部；有53部属于道路交通安全的综合性法规，有4部属于针对某一单项问题的法规。
“在调查研究的基础上，我们与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通。”全国人大常委会法工委法规备案审查室有关负责人近日向《法制日报》记者介绍说，下一步，将针对审查研究中存在的问题，与制定机关深入沟通并督促解决。
部分道交管理地方性法规减损公民权利
“此次专项审查中，我们重点研究了其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法，是否不当限制公民权利或者增加公民义务。”上述负责人指出，研究发现，目前道路交通管理地方性法规、部门规章确实还存在一些问题，部分道交管理地方性法规突破上位法，直接减损或者限制了公民的合法权利。
由于公民对机动车使用享有的相关权利涉及到公民财产权问题，国家层面的立法一直比较慎重，而道路交通安全法也并未对机动车总量、种类、使用频率作出规定。但此次调查发现，北京、西安、贵阳、苏州、泰州、聊城等多地规定，市人民政府根据城市发展规模、道路交通发展状况和大气环境质量，可以决定实施实行机动车保有量、种类调控和限制机动车使用频率等措施。浙江、江西等地规定，摩托车不得进入高速公路行驶。
除了财产权，通信自由也是宪法赋予公民的权利。按照法律规定，除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。而处理交通事故，一般并不涉及国家安全、追查刑事犯罪的问题。但内蒙古、甘肃等地规定，公安机关交通管理部门因调查交通事故的需要，可以查阅、复制交通事故当事人的通讯记录等信息，必要时可以依法提取和封存相关信息、资料。
增设义务成为道交管理法规主要问题
对道交管理法规的专项审查研究结果表明，违反道路交通安全法的上位法规定随意增设各种义务，是当前道交管理法规存在的最主要问题。其中，最为典型也最广受诟病的就是“捆绑式”机动车年检规定。
道路交通安全法规定，对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。但北京、重庆、贵州、聊城、洛阳等多地规定，机动车进行安全技术检验前，有道路交通违法行为记录的，应当先行接受处理。实际上，对机动车定期进行安全技术检验(即机动车年检)的主要目的，是为了保证上路行驶的机动车能够保持良好的安全技术状况。是否接受道路交通违法行为处理，不属于机动车安全技术检验的范畴。
而除了“捆绑式”机动车年检之外，此次专项审查还发现，目前一些地方性法规中存在其他一些与道路交通安全法不符、擅自增设公民义务的情况。
比如，道路交通安全法规定了可以扣留机动车的法定情形，但有的地方在法定情形之外增加新的情形。如苏州等地规定，交通技术监控设备记录的同一辆机动车违法行为次数达到十五次以上，经公告未接受处理的，可以扣留该机动车。
又如，道路交通安全法中并没有关于扣留机动车行驶证的规定，只是规定饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证；机动车驾驶人累计积分达到规定分值的，扣留机动车驾驶证。但北京、黑龙江、河南、宁夏等地规定，公安机关交通管理部门根据调查交通事故检验、鉴定的需要，可以扣留机动车驾驶证机动车行驶证；南宁等地规定，在本市逾期未接受处理的道路交通违法行为记录累积达到五起以上，经告知逾期仍未处理的，可以扣留机动车行驶证。
再如，道路交通安全法规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。但厦门规定，对交通技术监控设备记录的道路交通安全违法行为，也实行机动车累积记分制度，记分标准参照机动车驾驶人道路交通安全违法行为记分分值执行。
现存问题法律属性差别较大
“道路交通管理，特别是有关对机动车的管理涉及人数较多，而相关地方性法规存在的问题确实也比较多。”北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任王锡锌认为，从目前的情况看，这些问题在法律属性方面还有比较大的差别，总体上可以分为三大类：
第一类是涉及限制、减损公民权利或者增加公民义务的问题。王锡锌指出，如果道交管理地方性法规的内容涉及到减损公民的权利，而且还是一些比较重要、基本的公民权利，比如，涉及到财产权，那就要严格遵循立法法所确立的法律保留原则，即只有法律才能作出这样的限制。对于其他的一些公民权利，按照立法法，如果没有上位法的规定，地方性法规也不得作出减损的规定。“这是国家法制统一的要求，各地方都不能随意突破，否则宪法所确立的这一重要原则就无法落到实处。”王锡锌强调说。
第二类是涉及行政管理方式方法的问题，比如“捆绑式”机动车年检、规定处理交通事故可以查阅当事人通讯记录等。
第三类是在法定形式之外增加制裁性强制措施的问题，比如增设扣留机动车，扣留行驶证、驾驶证的情形。“这就相当于给公民设定了新的义务，扣留机动车涉及到公民财产权，扣留行驶证和驾驶证则是对当事人权能的限制，相当于对公民采取了行政强制措施。而如果采取行政强制措施，那就必须要有明确的法律规定。”王锡锌指出，对于此类制裁性强制措施，不管是创设过程，还是具体形式，都必须法定，而且要符合比例原则。
“合理性原则是行政的基本原则之一，因此，在立法过程中，立法目的是不是正当、手段是不是与目的相匹配、是不是有上位法的法律依据、是不是符合比例原则、权利义务的设置是不是平衡，这些都需要进行考虑，对公民权利的减损必须符合必要且最小原则。”王锡锌强调。
激活备案审查发挥好制度功能
保护公民权利是备案审查制度的三大功能之一。此次全国人大常委会法工委对道路交通管理地方性法规进行专项审查，无疑是发挥备案审查制度作用，有效保障公民合法权利，维护人民群众根本利益的又一具体体现。
在此次专项审查研究的基础上，下一步如何处理这些与上位法明显不符的问题法规，无疑更加值得关注。
据有关负责人介绍，对于问题法规，全国人大常委会法工委在此之前主要采取与制定机关沟通、提出建议、进行协商，请制定机关自行修改、废止的方式解决。“这种方式有利于人大与制定机关减少分歧、扩大共识，协同一致开展工作，也有利于保护制定机关的积极性”。
而近年来，法工委积极探索通过督办、函询、提醒、发书面研究意见等方式强化制度的刚性，使许多过去制定机关长期拖延不办的问题得到了解决。“我们还曾采取‘回头看’的方式，这样无须动用撤销权，就达到了大面积纠正问题法规的结果，实现了法律效果、社会效果的统一。”上述负责人说。
“目前也只有通过备案审查制度，才能从根源上解决违反上位法的这些问题法规。备案审查制度的真正激活，对于我国的形式法治和实质法治都很关键。”在肯定这种处理方式的基础上，王锡锌建议，今后还应更多地通过法治化的路径解决问题法规。“这种路径是一种对外的、高度程序化的路径，好处就是可以使备案审查工作更加制度化程序化，还可以产生很大的示范效应，对于地方来说，起到一种很好的导向性功能。”
