2017年12月22日，美国总统特朗普签署《减税和就业法案》，自2018年起实施。这项税改法案是特朗普政府取得的第一个重大立法成果，也是继1986年以来美国联邦税收制度最为重大的一次变化。
税改法案重塑美国联邦税制
税改法案对美国联邦税收制度的重塑主要体现在三个方面。
降低税率，减轻税收负担。无论是个人所得税还是C型公司(股份有限公司)所得税，都将降低税率作为最为重要的改革内容。根据美国国会税收联合委员会报告，此次税改会使联邦税收在10年内约减少1.5万亿美元，其中个人所得税减少9290亿美元；企业所得税净减少5610亿美元（其中企业所得税减少8460亿美元，海外资产税增税2850亿美元）；遗产税减少100亿美元。按2016年美国相关税收数据，以年增长率3%计算，10年平均减税率2.69%，其中个人所得税减税率4.15%，公司所得税减税率11.69%，遗产税减税率0.18%。
规范税基，简化税收制度。无论是个人所得税还是企业所得税，除了降低税率外，对税前扣除和减免优惠作了有增有减的调整，以规范税基，实现税制改革的三大政策目标：一是通过降低税率、规范扣除、减少优惠和扩大税基以合理税制；二是通过限制境外关联交易支付，以反避税减少税收流失，增加美国税收利益；三是通过取消公司替代最低税收（AMT），提高个人替代最低税收（AMT）门槛，以及减少税收优惠、限制税前扣除项目以简化税制，降低税收征收成本和纳税人遵从成本，提高征管效率。
增加债务，削减福利开支。税改法案目标很明显，就是寄希望通过减税来减轻企业和个人税负，降低成本，振兴经济，扩大就业。但减税是以减少税收、增加财政赤字、增加政府债务和减少社会福利为代价。预计减税将导致未来10年增加万亿美元联邦预算赤字。2016年，美国联邦政府债务已高达20.17万亿美元，债务占GDP已超过100%，人均负债6.28万美元。受财政赤字制约，2018年联邦财政在环保、教育和社保等公共民生福利领域支出均有不同程度削减。根据国会预算办公室判断，取消强制医保税将会导致超过1300万人缺乏医疗保险，并推动医疗保险费平均上涨10%左右。
多视角看美国税改法案
从政府税收视角看，特朗普税改法案对企业和个人普遍给予不同程度减税，但由于在降低税率的同时扩大了税基，取消部分优惠，实际减税远低于名义减税。而且，减税受益更多集中在高收入群体。美国税收和经济政策研究所对14个州2019年1%最高收入人士税改减税估算结果也支持该结论。该群体人均年收入62.03万美元，净减税45032美元，平均减税率7.26%，反映富有人士减税受益远高于平均受益，减税受益更多地被高收入群体和大利益集团所分享。
从财政支出视角看，税改法案虽然减轻了税收负担，但同时减少了政府收入来源，从而减少了包括居民福利开支在内的政府支出。2017年10月26日，美国通过的2018年联邦财政预算也支持该结论。根据此前由白宫公布的预算蓝图，2018财年财政支出与2017年基本持平，联邦政府非法定支出与2017年比较，除国防部、国土安全部、退伍军人事务部和社安局预算有所增长，其余部门均有不同程度削减。其中与居民公共福利相关的卫生部预算减幅16.2%，环保局减幅31.4%，劳工部减幅20.7%，教育部减幅13.5%，住房城市发展部减幅13.2%。
从政府税收和财政支出综合视角看，通过减税法案，一方面使企业和个人税负有所减轻，但低收入群体减税受益不大；另一方面减税后政府债务上升使税收负担转化为债务负担，削减财政支出将使主要由中低收入群体享受的公共民生福利相应减少不小。结果是减税使经济效率有可能提高，但社会公平受到更为严重的挑战。
（作者为上海财经大学公共政策与治理研究院院长、教授 胡怡建）
