人口是城市发展的基本要素 城市治理视角下的“七普”数据解读

人口是城市发展的基本要素。人口状况及其变化趋势，是影响城市未来发展和城市居民生活的基础性变量。

日前，全国第七次人口普查、上海第七次人口普查（下文简称“七普”）核心数据相继公布。站在城市发展和提升城市治理水平的视角，如何看待这些数据？以上海为例，透过这些数据，可以看出城市治理需要迎接哪些挑战、做好哪些准备？复旦大学人口研究所任远教授接受了记者的专访。

经济社会发展

进一步带动人口流动

解放周一：站在城市发展的视角看全国“七普”数据，您有哪些发现？

任远：通常来说，人口的空间分布和动态，反映出一个国家的经济社会发展格局。从全国“七普”已经公布的核心数据来看，过去这十年，我国人口空间分布持续发生着一系列深刻的变化。

比如，“七普”数据显示，我国东部地区人口占39.93%，中部地区占25.83%，西部地区占27.12%，东北地区占6.98%。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。

由此可以看出，过去十年，我国城镇化水平提高很快。由于东南沿海和东部地区仍然是中国经济增长最富潜力的地区，人口向东南沿海和东部地区迁移流动的基本态势非常明显。流动人口主要向特大城市和重要的城市区域集聚，包括长三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群和沿长江经济带，等等。

西部地区的人口基本保持不变，这说明我国人口地理分布的“胡焕庸线”保持基本稳定。我国人口迁移流动主要集中在“胡焕庸线”的东南半壁，主要从中部地区向东部地区转移。

解放周一：经济增长仍是推动人口迁移流动的主要动力。

任远：没错。而且，由于迁移流动会对地方经济增长发挥出积极的作用，使得迁移流动和地方经济增长具有一定的累积效应。反映到人口数据上，就是我国人口迁移流动呈现出持续向东南沿海和东部地区转移的基本态势。

如果将全国层面的数据和一些地方已经公布的数据结合起来看，可以发现，这十年，我国的流动人口数量增长比较明显。无论是人户分离数据、流动人口数据，还是市辖区内部的人口流动性、跨省的流动性，都有很大提高。这一方面再次说明，我国已经进入“流迁中国”时代，人口迁移流动已经成为人口变动的主要内容；另一方面也表明，我国需要重视和加强迁移流动管理制度和相关政策，积极应对移民社会。

其中，上海作为引领、带动中国经济发展的核心城市，一方面，仍然会在经济发展过程中吸纳移民，另一方面，上海也应该在中国进一步的城镇化过程中发挥作用。

加强上海人口发展

前瞻性研究非常重要

解放周一：在已经发布的上海“七普”核心数据中，有哪些数据格外引起您的关注？

任远：我首先非常关注的数据还是上海的常住人口总量。

“七普”数据表明，上海全市的常住人口数量为2487万，与2010年相比，十年间共增加185万人，增长8.0%，年平均增长率为0.8%。对这个数据，我一方面并不意外。不意外的是，这个数据符合我对城市人口的基本判断——随着上海的经济增长带动就业，会进而带动人口集聚和城市人口总量的增长。但另一方面，我有一些意外，因为从数据来看，上海的人口增长并不显著。

从1990-2000年，上海人口总量从1334万增加到1674万，增长了25.5%；从2000-2010年，上海人口总量从1674万增加到2302万，增长了37.53%。近十年间，上海人口增长8.0%。可见，相对于上世纪90年代浦东开发开放以来上海人口的快速增长，2010年以来，上海人口增长的速度放缓了。

人口增长放缓在一定程度上是多种因素作用下的结果。比如，人口迁移流动会受到不同城市经济发展竞争和劳动力竞争的影响。近年来，我国不同城市纷纷采取“人才大战”，一些城市引才政策的力度较大。这些都可能导致不同城市人口集聚性强弱态势上的动态变化。又如，上海的常住人口增长出现放缓，可能是严格控制人口规模的政策产生了一定效果。另外，近年来，长三角一体化发展摁下“快进键”，长三角同城效应逐步显现。整个长三角地区而不是上海这一单一的城市，对国内人口流动和集聚的吸引力增强。

解放周一：随着长三角“同城效应”逐步显现，城市之间的人口集聚和人口变动态势会发生变化。

任远：从整个长三角地区来看，上海无疑还是长三角地区人口集聚的中心，但是，由于区域内的产业扩散和密集的交通网络建设，现在乃至未来一段时期内，上海在整个长三角地区内集聚人口和人才的强度可能会弱化。区域内，杭州、苏州、南京等二级城市和都市圈的人口增长速度可能会更快。

换言之，“同城效应”的发挥，使上海一方面在集聚长三角其他地区的人口，另一方面也加快了向长三角地区的辐射和扩散，区域内部的人口流动性会得到加强，长三角地区内部不同城市对劳动力的竞争也会增强。这一进程对整个长三角一体化的推进具有积极意义，但也意味着，上海本身在整个长三角地区的城市首位度会有所下降。

对此，作为中国最大的城市，上海应重视自身在人口和人才吸纳能力上的动态变化。上海不仅需要通过不断的产业创新和持续的经济增长，保持经济发展的活力和竞争力，支持人口持续流入、增强人才引进，也需要积极带动都市圈和城市群的发展，在区域一体化的发展过程中，带动城市群内二级城市的人口更快增长。

人口政策需为城市发展

创造更大的支持空间

解放周一：此次上海“七普”核心数据发布以后，有几个数据表现挺受关注。比如，全市人口的空间分布总体呈现“内减外增”的变化格局。过去十年，中心城区常住人口比2010年减少了30.25万人，浦东新区和郊区比2010年增加了251.43万人。中心城区的人口密度由2010年每平方公里24137人下降到2020年每平方公里23092人。浦东新区和郊区的人口密度由每平方公里2650人提高到每平方公里3006人。您认为，这一组数据意味着上海需要做好哪些方面的政策应对？

任远：上海市域范围内的人口空间分布变化，延续了本世纪以来上海人口郊迁扩散、空间变动的基本态势。这受到上海新增工业开发用地和居住用地主要在郊区的影响，也和上海的城市建设步伐和城市更新进程相联系，是很正常的城市人口空间变动现象。

需要注意的是，在上海人口空间格局的变动过程中，应促进公共服务资源配置、公共政策供给的相应调整，否则，城市公共服务配置的空间不平衡就会扩大。比如，一些人口从中心城区转移到了郊区和新城，如果郊区和新城的公共服务配套不足，他们就可能仍然将户籍保留在公共服务相对而言更加充裕的中心城区，这也会加剧城市内部的人户分离问题。

解放周一：可不可以这样理解，下一步，若想人户分离问题得到更合理、妥善的解决，需要进一步提升公共资源、公共服务配给的水平？

任远：是的。“七普”数据表现出更显著的人户分离现象，“人在户不在”“户在人不在”的情况更加突出，说明上海城市内部也存在较大的人口流动性。人户分离作为居住者的自主选择，很大程度上会受到城市内部不同地区公共资源配置差异的影响。这也意味着，上海应逐步转向根据常住人口来配置公共资源。

举个最简单的例子。如果一位市民已经住到郊区，但由于中心城区能提供更好的教育、医疗，为了子女求学、家人就医，这位城市内部搬迁者就可能会有不愿意迁户口的想法。而对于各个区来说，如果未来能够按照居住地的常住人口来配置公共资源，在某种程度上，能增进公共资源的配置效率和使用效能，减少公共资源的错配和浪费。

因此，无论是对非户籍的流动人口，还是对本地人口，公共服务和公共管理加强居住地服务体系的构造、更多考虑基于常住人口来配置公共资源，恐怕是更为合适的。

解放周一：现在一些基层干部有时也有困惑，对于户籍不在自己管辖范围内的市民，一些更精准的社区服务项目到底要不要覆盖到他们呢？不把这些市民算入，明明人家就居住在辖区内；把这些市民算入，支出就可能出现超出“计划”“预算”的情况。

任远：这恰恰进一步说明，城市人口和社会管理的机制需要应对人户分离和人口流动性的挑战，需要更好地加强基于居住地的公共服务供给体制建设。

现在的城市人口和社会管理，基本上还是依托户籍进行，居委会干部依托户籍进行管理，公共事务的预算配置也是依托户籍进行，这就带来人口数量的公共服务配置不均等，也带来了户籍人口与非户籍人口享受公共服务上的不均等，客观上也会带来潜在的社会冲突。

这些现象提醒我们，特大城市的城市管理不仅要重视非户籍的流动人口，也要对城市内部的人户分离现象予以重视。要改革城市内部的人口和社会管理制度，使之越来越依据“居住地”来进行人口管理，提供公共服务，从而避免社会冲突、实现社会整合，满足居民对高质量公共服务的期盼。

积极应对老龄化

上海具有更好条件

解放周一：全国“七普”核心数据发布时，我国人口年龄结构、劳动适龄人口比重下降等问题皆受到关注。这一次，上海“七普”核心数据发布后，大家对上海人口年龄结构变化相关数据也十分关注。对相关数据，能否请您做一解读？

任远：总体来看，上海人口年龄结构变化与全国人口年龄结构变化趋势一致，其中，上海市的少儿人口比重回升，但人口老龄化程度进一步加深。不过，对此，大家没必要过于悲观。

现在国家已经将“积极应对老龄化”作为国家战略，在积极探索和运用各种相关的政策工具。具体到上海，在我看来，上海应该结合自己的特点和实际，利用丰富的政策工具和发展项目，来积极应对老龄化。

解放周一：您对上海人口老龄化问题并不悲观的理由是什么？

任远：首先，上海是中国最富裕的经济发达地区之一，即使上海的老龄化程度在加深，上海的社会保障水平在全国范围内也相对较高。

相较于其他城市，上海公共服务设施的供给能力和服务能力整体上更强，公共财政和社会资金可以为老龄化提供的支持、各种社会工作组织和社会服务组织可以为老年人提供的服务，都更为充沛。

在此基础上，社会资本、市场力量也就能够更好地发挥作用，来为老年人提供商业和社会服务。各种商业性的养老机构、养老产品，在上海更有条件得到发展。各种以“智慧养老”为代表的技术创新力量，全球范围内各种应对老龄化的新知识、新方案，都更容易在上海落地。

只要上海保持经济社会发展的活力，上海便拥有更加有利的条件，去找到一条适合自身特点、积极应对老龄化的道路。这是“不悲观”的第一条理由。

第二条理由，上海的经济社会发展会继续吸纳“移民”，这些移民主要是较为年轻的人口。虽然，上海现在的户籍出生人口数量较低，包括常住人口出生也属于低生育水平，但是，对于上海这样一座国际化大都市而言，不可能指望通过增加生育来解决未来的老龄化社会缺乏竞争力的问题。

它仍然应该通过更开放的人口政策，不断吸纳新的年轻人口、创新型人才，进而为城市提供竞争力和活力。这种城市创新和活力的保持，意味着劳动生产率水平的不断提高，是积极应对人口结构老龄化的根本对策。

因此，我们需要担心的，不是上海的老龄化程度在加重，而应该关注，上海整个城市劳动生产率的增长是否足够快，上海城市的整体创新力和竞争力是否能持续提高。只要上海能够保持足够的创新力和竞争力，现在的老人不用担心养老问题，即使是现在的年轻一代也不用担心自己未来的养老问题。

第三条理由，上海有较为充分的老年人力资源。这不仅表现在比较年轻的老年人口比重较大，上海老年人口的预期寿命和健康程度更高，而且表现在老年人口的受教育程度较高。因此，上海可以积极促进老年人口的社会和经济参与，为更充分发挥上海老年人力资源创造条件。