探索生态文明建设“多规合一”的空间治理路径
张永姣
开展“多规合一”是生态文明体制改革的战略要求，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，迫切要求加快推进以土地用途管制为核心的“多规合一”实践和创新，“多规合一”已成为一项涉及我国生态文明的根本性、系统性、战略性、协同性的改革任务。甘肃是我国西北地区重要的生态屏障，特殊的地理位置和自然条件决定了甘肃省资源环境生态承载能力低且自我修复能力弱的基本特征。多年来工业化基础和城乡发展亟待追跑的现实，决定了全省还面临城镇化、工业化和现代化的巨大压力，发展类空间布局规划和保护类空间布局规划“打架”问题突出。且由于历史上自然保护地治理体系的分散性，属于自然资源的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源分别由不同的行政机构管理，各类自然生态保护空间的“矛盾”凸显，国土、林业、环保等部门对各类生态保护红线尚未形成统一的体系。同一个空间下多部门规划的冲突已经深刻影响了我省国土空间开发和保护的成效。
甘肃省县市“多规合一”试点从2014年开展以来，强化了规划的刚性控制作用，有效保护了自然和历史文化资源，优化了全域空间布局和城乡人居环境，明确了空间资源管理的部门事权责任，在一定程度上提升了试点地区政府空间治理效能。试点虽然取得了一定的成效，但是依然存在诸多尚未解决的问题，崭新的“多规合一”的落地运行面临种种困难，对省域自然资源和生态治理的作用依然有限。例如，各个部门试点过程中形成的规划信息管理平台，在很大程度上只是解决了本部门的规划信息整合问题，依然在各自的基础信息以及工作平台进行规划编制和审批，相互之间不能及时共享基础数据和规划成果，信息共享机制的欠缺导致多规冲突长期难以破解。作为“三线”管控之一的生态保护红线如何实现划管合一，“受管制”土地产权主体的补偿机制等问题成为生态保护红线“落地”的关键。针对加快建立“多规合一”协同机制，促进空间治理变革，提高甘肃省生态文明水平，提出以下建议：
明确生态空间约束，形成合理的国土空间开发格局。以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，统筹各类空间性规划，适时开展省级空间规划工作，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。其中生态空间主要承担生态建设和资源环境保护的功能，重点以保护和修复生态环境、提供生态产品为主，发展资源环境可承载的生态产业和生态经济，并探索形成自然生态空间用途管制机制。
发挥制度优势，有序推进空间规划管理体制改革。全面体现党对国土空间治理的领导，依据党和国家机构改革的总体要求，有序推进省及省以下层面自然资源管理机构改革，形成统一的自然资源管理格局。将省市县国土空间规划监管实施职能纳入自然资源主管部门，作为山水林田湖草的基本载体，国土空间“多规合一”规划将为自然资源的利用和保护提供基础框架。坚持依法依规开发保护，因地制宜出台适合我省实际情况的生态保护红线管理和生态补偿地方性法规，形成完善的配套制度体系。
促进规划技术创新，构建并运行“多规合一”信息平台。统一的规划信息管理平台是实现规划“一张图”的必要载体，也是落实“多规合一”协调机制、形成生态保护红线监管机制和推进政府治理能力现代化的技术保障。有助于共享规划数据及成果、辅助规划决策、提高审批效率、预警规划冲突、支持规划监管和开展评价工作。以“多规合一”信息平台为先导，整合省内已有相关科研和技术平台，构建大平台共享、大数据慧治、大系统共治的顶层架构，建成一体化的国土空间大数据中心。
有效利用市场机制，探索基于市场的创新性生态补偿模式。统筹推进生态保护红线划管结合，建立安全、可执行、可转移的资源环境产权体系，充分反映自然生态服务以及生态环境的舒适性价值。建立政府主导与市场运作相结合的生态补偿长效机制，使得保护区土地产权主体因不能开发土地产生的损失得到合理补偿，具有重要生态价值的自然资源得到长效保护。
（作者单位：兰州大学经济学院）
