三亚：构建旅游治理新模式保障旅游业高质量发展
——专访三亚市委常委、常务副市长陈铁军
5.19“中国旅游日”，在美丽的大东海之滨，三亚市隆重举行三亚市旅游行业协会改革创新大会，发布《三亚市人民政府关于推进旅游行业协会深化改革和发展的指导意见》，宣布成立全国首家联合性、支持性、枢纽型旅游行业组织“三亚市旅游行业协会联合会”和三亚旅游酒店行业协会、三亚市旅游景区协会、三亚市旅游交通运输协会、三亚市旅游民宿协会、三亚市体育旅游协会、三亚市旅游商品与装备协会、三亚市旅游摄影协会、三亚旅游美食餐饮协会、三亚市旅游电子商务协会、三亚市亲子旅游协会等10家专业性旅游行业协会和1家民办非企业组织“三亚旅游律师服务中心”。此外正在筹备并即将成立1家旅游智库机构“三亚市现代旅游业研究院”，加上原有的三亚市旅行社协会、三亚市海鲜餐饮协会、三亚市婚庆旅游行业协会、三亚市中医健康旅游协会、三亚户外露营房车协会，会员单位覆盖全市近1300余家旅游企业，涉及旅游从业者约23万人，占全市旅游企业80%以上规模。三亚市在此基础上构建“旅游行业协会联合会+专业协会+品质保障协会”治理新模式。这是三亚市深入贯彻落实习近平总书记“4•13”重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》文件精神、落实中央对海南自贸区、自贸港、“三区一中心”战略定位、结合国际旅游管理经验和三亚建设国际旅游消费中心引领区的实际需要，通过深化旅游体制机制的改革创新，实现旅游业高质量发展的重要举措。
针对三亚市实施的这项重大改革创新，记者专访了三亚市委常委、常务副市长陈铁军。
记者：5.19“中国旅游日”，三亚市如此隆重地举行三亚市旅游行业协会改革创新大会，您在大会的主题报告中首先分析形势，明确新时代三亚旅游业奋斗的目标和任务，与会者感触很深。
陈铁军：是的，在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，三亚加快发展高质量旅游业，首先必须认清形势，明确奋斗的目标和任务。
第一，消费已经成为我国经济增长的第一拉动力。国家统计局公布数据显示：我国拥有全球规模最大、最具成长性的中等收入群体，成为名副其实的消费大国。习近平总书记在十九大报告中指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。正是亿万人民对“美好生活”的需求，引领了消费的快速增长;而正是消费这“第一马车”的拉动，使得中国经济实现稳中向好。2014年以来，消费已经连年成为中国经济增长的第一拉动力，2018年消费对国民经济增长贡献率达到76.2%，对我国经济持续平稳增长形成有力支撑。近年有许多城市，比如上海、西安、广州、深圳、重庆、成都、南京、厦门等等，明确提出建设国际消费中心城市，纷纷出台消费升级、商旅文体消费联动、消费便利化等刺激消费的政策。
第二，现代旅游业蕴含着巨大的消费需求和投资潜能。近年来，全球旅游经济以显著高于全球GDP的增速全面、快速增长，全球旅游总人次和全球旅游总收入保持强劲增长势头，旅游经济成为全球经济增长的重要动力。据有关统计，现代旅游业能够影响、带动和促进的行业超过110个，旅游消费对住宿业、民航铁路、餐饮零售业的贡献分别超过90%、80%和40%，旅游业每增加收入1元，可带动相关产业增加收入4.3元;旅游从业者每增加1人，可增加相关行业4.2个就业机会。
我国已进入大众休闲时代，人民对美好旅游生活的需求日益呈现“刚性”特征，旅游成为新时代人民美好生活和精神文化需求的重要内容，是人民群众获得感和幸福感的重要体现，为现代旅游业发展提供强大市场支撑。在消费升级、社会转型的时代背景下，作为“五大幸福产业”之首的旅游业，蕴含着巨大的消费需求和投资潜能，能够拉动资源要素向旅游业整合集聚，继而释放出强劲的发展新动能。2018年，我国旅游业对GDP的综合贡献为9.94万亿元，占GDP总量的11.04%;旅游直接和间接就业7991万人，占全国就业总人口的10.29%。
第三，建设海南国际旅游消费中心成为国家重大战略。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，赋予海南经济特区改革开放新的使命，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确要求，以发展旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导，建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。深入推进国际旅游岛建设，不断优化发展环境，进一步开放旅游消费领域，积极培育旅游消费新业态、新热点，提升高端旅游消费水平，推动旅游消费提质升级，进一步释放旅游消费潜力，积极探索消费型经济发展的新路径。大力推进旅游消费领域对外开放，积极培育旅游消费新热点，下大气力提升服务质量和国际化水平，打造业态丰富、品牌集聚、环境舒适、特色鲜明的国际旅游消费胜地。
国家发改委印发的《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》指出，推动海南建设具有世界影响力的国际旅游消费中心，是高质量发展要求在海南的具体体现，是建设海南自由贸易试验区和探索建立中国特色自由贸易港的重要支撑。国际旅游消费中心建设赋予海南三大战略定位，一是建设旅游高质量发展示范区，二是建设旅游体制机制创新试验区，三是建设世界知名国际旅游消费胜地。《实施方案》提出，到2020年，海南的国际旅游消费中心建设取得重要进展。到2025年，海南的国际旅游消费中心基本建成，到2035年，海南建设成为具有全球影响力的旅游消费目的地，到本世纪中叶，海南建设成为全球旅游消费时尚潮流的引领者，世界知名的旅游度假和购物天堂，展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。
记者：三亚如此大力度推进旅游行业协会改革创新，构建“旅游行业协会联合会+专业协会+品质保障协会”治理新模式，为实现旅游业高质量发展提供了制度性保障。
陈铁军：确实，三亚旅游承担着重要的使命，必须加快构建发展高质量旅游的管理新模式。
第一，深刻认识三亚旅游所担当的责任和使命。凭借着中国唯一热带滨海城市的优势资源和国家的大力支持，特别是三亚较早时期就提出建设专业化、国际化旅游城市，主动承接我国经济增长、旅游消费升级的“红利”，三十余年的快速发展，在特色观光景区和度假酒店建设、在婚庆旅游和邮轮旅游等专项产品、在特色旅游活动的举办、在旅游市场管理的创新等方面，取得了显著的成效，成果值得充分肯定。
目前，全市共有景区18家，其中：5A级景区3家，4A级景区6家，3A级4家。17家国际知名酒店管理集团、35个品牌、61家五星级酒店，190多家各类型酒店，客房5.8万间。2018年全市接待国内外游客2242.57万人次，同比增长11.33%，其中：接待国内游客2160.89万人次，同比增长11.09%;接待入境游客81.68万人次，同比增长17.90%，实现旅游总收入514.73亿元。据旅游卫星账户初步测算，旅游业对三亚GDP贡献率超过40%，对全社会就业的贡献率超过46%。
但是，三亚旅游的重任不限于此。从三亚特殊的地理区位、优越的资源条件、较好的旅游产业基础，在海南建设自贸区、自贸港的重要战略中，三亚旅游都承担着重要的使命。例如：为建设海南自贸区、自贸港发展支柱产业、建设国际旅游消费中心的使命，为全国旅游业体制机制改革创新进行先行试验的使命，为促进与周边和世界各国友好交流合作的使命等。因此，在新时代海南肩负“三区一中心”的国家战略背景下，三亚旅游人要认清和牢记我们所担当的责任和使命。
第二，清醒认识三亚旅游发展中的不足和问题。新时代三亚旅游要想在现有的“平台”上实现“国际化”转型升级，面临许多“瓶颈”，对此我们必须有清醒的认识。从宏观和产业层面看，城乡旅游发展不平衡与全域旅游发展要求不相适应;旅游区域发展不平衡与旅游整体发展要求不相适应;旅游产品有效供给不充分与国内外旅游市场需求不相适应;旅游产品结构不合理与游客日趋多元的旅游消费需求不相适应;旅游公共服务及交通等基础设施不完善不充分与散客化、全域化、国际化旅游市场需求不相适应;旅游管理体制和综合产业综合协调与发展全域旅游、优质旅游的要求不相适应;旅游人才队伍建设与国际化高质量发展需要不相适应。
从市场层面看，问题也较明显：观光市场，未能因应消费升级，近年来三亚重点景区接待量有所下滑，市场不容乐观;虽然拥有一流度假酒店资源，几大海湾已经成为中国高端度假酒店最集中的区域，但由于缺少湾区外的在地化度假休闲社区配套，多年来酒店内外、湾区内外环境两重天，无法为高端度假客人提供高品质的度假生活;国内高端市场受挑战，入境度假客源不稳定。
因此，三亚旅游业要适应新时代发展要求，承担建设国际旅游消费中心“引领区”“核心区”的重大使命，必须通过改革创新突破“瓶颈”，构建高质量发展的新模式，推进结构优化和增长动能转换，迈上依靠“质量”“品质”“服务”发展的新路。
第三，对标先进，加快构建高质量发展旅游业的管理新模式。
三亚旅游既面临重要使命，又存在诸多发展中的问题和瓶颈，因此必须努力寻求突破口，争取实现跨越式发展。这就需要加强制度创新，大胆推进旅游体制机制的改革，探索新的历史时期、新的发展背景下三亚旅游更上一层楼的发展新路径。
世界上有一些旅游发达国家和地区，创造了以管理模式创新推进旅游业发展的成功经验。比如日本的官民协管模式，香港的半官方半民间模式，美国的民间型行业协会模式。它们的经验表明，在社会治理的框架中，行业协会已经成为与政府、企业并存的第三方主体，在维护市场秩序和维持经济社会正常运作的过程中发挥着重要作用。在全域旅游、优质旅游、高质量发展的时代背景下，旅游管理体制机制改革和行业协会的制度创新是我们必然面对和必须解决好的问题。市委、市政府高度重视旅游行业协会工作，省委常委、市委书记童道驰同志在全市深入实施依法治旅推进大会上要求：“加强行业自律是加强旅游行业管理的重要基础，要把推进三亚市旅游行业协会改革和发展作为进一步转变政府职能、创新旅游市场治理方式、主动适应海南自由贸易试验区(港)建设发展的重要举措”。市委副书记、市长阿东同志也就旅游行业协会改革和发展工作多次作出重要批示。为此，三亚市政府经过半年多的反复研究，制定和发布《关于推进旅游行业协会深化改革和发展的指导意见》，坚持协会改革与政府职能转变相协调,培育发展与规范管理相并重,改革与建设相一致,按照“共建共治共享的社会治理格局”的要求，强化行业协会“沟通、协调、服务、维权、自律”的基本功能,发挥协会联系政府、服务会员、促进行业自律的优势功能,加快政府职能转变，划分政府与行业协会的权力边界，在确保行业协会主体独立性基础上，扩大政府与行业协会共治的范围，构建与国际通行规则相衔接的协会运作新机制，实施“旅游行业协会联合会+专业协会+品质保障协会”治理新模式，形成规模适当、分布合理、覆盖广泛的旅游行业协会新格局，建立与三亚作为具有世界影响力的国际旅游消费中心引领区地位相适应、国际化管理的旅游行业协会新体系，赋予旅游行业协会行业自治权、政策知情权和参与权、自主发展权、服务外包权、行业认证权、自律惩戒权等相关内容。
三亚旅游的行会改革是旅游行业和旅游文化部门的大事，同时也是全市推动体制机制改革的一项重要工作。各旅游行业协会在依据其宗旨和规章，继续做好自治、自律、服务、协调工作和发挥桥梁纽带作用的同时，要探索旅游行会工作机制的改革;新设立的旅游行业协会联合会要定位更高、全局意识更强，对旅游行业各类业态的把握和引导要更专业，成为行业自律管理的主要倡导和组织者，要围绕三亚旅游的使命，紧扣市委提出的打造千亿级旅游产业的任务，从机构工作、行业治理、产业拓展、部门协调、社会共建、开放合作等方面进行体制机制的改革试验，为新时代旅游业创新发展探路。
记者：认清了形势，明确了使命，创新了体制，您对通过行业协会体系化改革创新、搭建三亚旅游开放发展和合作创新的大平台设计了行动路线，有效凝聚政府、行业协会和市场主体的合力，高质量打造千亿级旅游产业，令业界信心倍增。
陈铁军：改革、创新、发展，是主旋律;凝聚合力，高质量打造千亿级旅游产业，是市委提出的三年行动目标。
第一，行会发力，搭建发展高质量旅游的开放合作平台。当前，三亚旅游在游客接待数量上进入了一个瓶颈期。由于三亚机场、海口机场的接待容量都已超过设计标准，包括三亚的整个海南在游客数量的增长上都受到较大的制约。在建设“三区一中心”战略背景下，三亚打造国际旅游消费中心“引领区”，更多地要依靠质量的提升实现效益的提高，要通过旅游产品的优化和服务质量的改善来延长游客停留时间和扩大综合消费;要通过不断的开放和多种合作拓展产业空间，创造新的经济增长点;要通过多方面改革优化产品结构、客源结构和经济结构，提升包括经济效益的综合效益。借鉴国际惯例，成立不同业态的旅游行业协会和不同类型的行业机构，以及在此基础上设立“三亚市旅游行业协会联合会”，搭建三亚旅游开放发展和合作创新的大平台，正是呼应以上工作的重要措施。
多年来，三亚市旅游协会和此前成立的专业协会，在旅游发展中，包括旅游营销、行业自律等方面做出了贡献。需要指出的是，新设立的“三亚市旅游行业协会联合会”不是一个简单的放大规模的旅游行业协会，而是有助于旅游行业内部协调发展、不同产业对接和融合、促进社会资源优化配置、推动旅游业开放合作的新型组织。新的联合会同旅游协会、专业协会既面临共同的任务，又有各自不同的特点，应当在发挥不同作用之时形成互补的合力。鉴于三亚旅游的使命，“三亚市旅游行业协会联合会”要从国际视野推动三亚旅游的开放合作，搭建三亚旅游开放和合作发展的平台。要借鉴国际经验并结合三亚实际办好联合会，要对标国际标准来设计工作任务，通过开放促进项目、企业、行业、区域之间的合作，推动三亚旅游的国际化。
第二，凝聚合力，推进三亚旅游迈上高质量发展快车道。旅游业的发展质量，直接关系到其作为综合性产业、战略性支柱产业、幸福产业在现代经济体系建设中的作用体现，直接关系到人民美好生活的幸福感与获得感。从一般产业发展的角度看，多年来三亚旅游发展较快，某些方面位于或者曾经位于全国前列，为全国旅游发展提供了不少经验。但是，在新的历史背景下，从担当国家使命角度看，三亚旅游产业无论是总量还是质量都还不够。市委提出花三年时间打造千亿级旅游产业。这是很高的发展目标，也是光荣而艰巨的任务。实现这样的目标，完成如此的任务，需要各级领导励精图治，各部门各担其责，旅游行业跨越发展，全社会齐心协力。包括旅游行业的全市各方面，都应当从国家战略高度充分认识三亚旅游的使命，以强烈的责任感担当三亚旅游的使命。市委市政府大力推进旅游行业协会深化改革和发展，就是为了凝聚全行业的共识，形成推动旅游业高质量发展的合力，完成三亚旅游新时代的伟大使命。
旅游行会组织、旅游产业和相关产业、旅游部门和各有关部门在认识三亚旅游使命、坚持开放和改革的同时，要以务实的态度和强大的合力将各项工作做实，促进三亚旅游转型升级和提质增效。
一是要通过制度创新优化工作环境和营商环境，形成多方面促进旅游跨越发展的合力，将区域发展、产业提升的各方面软件做硬;二是全面深化供给侧结构性改革，要以“旅游+”“+旅游”推动形成多产业融合发展新格局，在努力促使产业存量通过转型升级实现优化的同时，创新拓展产业增量，推动三亚旅游向海洋、乡村、文化创意和多种形式的新业态拓展空间，大力开发“海陆空”旅游新业态新产品，提升旅游产品供给质量，推动旅游产品结构不断优化;三是深化要素市场化配置改革，着力策划、落实一批创新发展的特色、高质量项目，激发市场主体活力与创造力，既要吸引国内外知名大企业带项目落户三亚，又要搭建集聚中小企业创业发展的平台，引导旅游投资高质量增长，形成开放的、国际化的产业发展体系;四是践行以人民为中心的发展思想，创新优质服务，倡导文明旅游，在发展高质量旅游过程中不断满足人民日益增长的旅游美好生活需要。需要强调的是，广大一线旅游服务人员直接面对面地服务游客，他们的服务好不好、水平高不高，直接关系到游客在这座城市旅游的舒服感和幸福感。在海南省总工会指导下，三亚市最近几个月举办“发现三亚最美旅游人”主题推选活动，从涉旅行业的一线岗位员工中推选出100名专业、亲和的优秀员工，政府表彰为“最美旅游人”，在全市服务行业中树立了“诚实守信、热情友善、文明礼貌、专业有素”优质服务新风尚，这对三亚发展高质量旅游意义重大、影响深远。
三亚市旅游行业协会的改革创新要尽快形成四个层面的合力，一是要形成政府、行业协会和市场主体的政企合力;二是要发挥联合会的功能和优势，联合各专业性协会跨行业、跨地区、跨国别开展合作协作，形成跨界融合的合力，三是要形成各专业性协会之间横向合作的合力，比如最近三亚市旅游交通运输协会与各相关协会的横向合作就是个好例子;四是各行业协会要把本行业的市场主体凝聚起来，形成某一领域创新发展的生力军，形成行业内合力，把产业做实、做强。
第三，迅速行动，高质量打造千亿级旅游产业。我们要按照市委提出的打造千亿级产业的号召，紧紧围绕供给侧结构性改革，扎实推进落实《海南省建设国际旅游消费中心的实施方案》提出的各项任务，比如，把邮轮旅游、游艇旅游、医疗健康旅游、婚庆旅游、免税购物旅游、会议会奖旅游、商务展览旅游、体育旅游、文化旅游、研学旅游、旅游金融等等做大做强，比如打造一批景区化的旅游小镇和特色旅游村，谋划建设一批国际乡村旅游度假区等等。
我们要加强行业治理和诚信体系建设，提升旅游服务质量，打造三亚诚信旅游品牌，要把三亚建设成为中国最诚信的旅游目的地和世界有名的诚信旅游、暖心旅游目的地。
我们要加强营销、创新营销。要牵头整合大三亚旅游经济圈开展产品创新、营销策略创新、机制和方法的创新，大力开发中高端游客市场和入境旅游市场。
总之，三亚推进旅游行业协会深化改革和发展同海南自贸区、自贸港建设的一系列改革措施是同步的，既逢我国全面深化开放改革的盛世大潮，又逢党中央支持海南创新发展和为全国进行改革创新试验的东风，我们有信心在中共三亚市委的坚强领导下，牢记使命，紧抓机遇，争做开放旗手，勇当改革尖兵，奋力迈向高质量旅游发展新时代，为推动三亚建设成为海南国际旅游消费中心的核心区域、海南自贸区、自贸港建设的排头兵、世界级滨海旅游城市书写新篇章!
