7月26日，吉林省法院召开新闻发布会，发布《吉林省高级人民法院2018年行政案件司法审查报告》(白皮书)，全面梳理和总结2018年全省法院行政案件司法审查的总体情况，以问题为导向、以审判为视角，就进一步推进依法行政、加快法治政府建设提出了意见和建议。发布会同时发布实质性化解行政争议十大典型案例。
2018年，全省法院共受理各类行政案件13582件，同比增长15%;审结12599件，同比增长9%。从审理情况来看，一审调撤率22%，一审行政机关败诉率28.8%，一审行政机关负责人出庭率25.2%。全年共向行政机关发出司法建议92件，涉及国土、住建、社保、环境、水利等方面，其中65件得到行政机关的反馈，反馈率达到71%。2018年全省法院受理行政案件的类型主要集中在国有土地上房屋征收、治安行政处罚、社会保险、城建、行政协议、集体土地征收等领域。
白皮书分析指出，2018年，全省各级行政机关深入贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，依法行政的能力和水平有了进一步提升，法治政府建设各项工作取得了新的发展进步。但从司法审查的角度看，行政机关在行政执法和应诉工作中的程序意识、证据意识、依法履职意识以及出庭应诉能力仍存在一些不足，白皮书有针对性地提出严格落实中央对法治政府建设的要求、完善政府守信践诺机制、提升行政执法水平、提高行政应诉能力、加强府院良性互动等司法建议。
中国吉林网 吉刻APP记者 曹逸群
附:全省法院实质性化解行政争议十大典型案例
本次发布的十个典型案例，是吉林省高级人民法院从2018年审理的6000多件行政诉讼案件中，综合考量案件类型、适用法律、说理水平、化解效果、典型意义等多方面因素后选择确定的。这些案例涵盖了行政赔偿、征收补偿、行政强制、行政裁决、行政登记等多个类别的行政行为，结案方式包括判决、调解、化解，既有针对行政机关履责行为的裁判，也有同时化解行政争议和民事纠纷的协调司法，还有明确对影响社会公共利益行为的司法评价。上述案例紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，深刻体现实质性化解行政争议的内涵，在避免人民群众诉累、适当监督行政权运行等方面，效果突出，对于规范全省法院行政案件审理与裁判工作具有示范作用，对于相关主体处理类似行政争议具有指引、参考和启示意义。
案例一 鑫蕾公司诉舒兰市人民政府行政赔偿案
基本案情:1998年，舒兰矿业集团函告舒兰市人民政府:舒兰市人民政府设立的东富管理区招商引资形成商业建筑，在舒兰矿业集团地下采煤红线范围内，有受井下采煤造成损坏的风险。1999年，鑫蕾公司经东富管理区批准，在上述采煤红线范围内取得土地使用权证，建造多处地上建筑并办理了房屋产权证，用于公司经营。2010年，鑫蕾公司的地上建筑相继完全倒塌或失去使用功能，经鉴定房屋倒塌的主要原因系舒兰矿业集团地下采煤引起的地表沉陷所致。
裁判结果:人民法院认为，东富管理区明知在采煤红线范围内的地上建筑存在损坏风险的情况下，依然将鑫蕾公司安置在采煤沉陷区，并为其办理房屋所有权证，鼓励其经营，侵犯企业合法权益，对此造成的损失应当承担赔偿责任。因东富管理区已被撤销，判决舒兰市人民政府承担主要责任。
典型意义:本案是盲目招商引资，侵犯企业合法权益的典型案例。行政机关招商引资中作出的行政行为，应当充分保护企业的合法权利，考虑企业长远发展需要，而不能盲目短视，侵害企业合法权利。对招商引资企业产权保护，既有利于民营经济经营者专心创业、放心投资、安心经营，又有利于推动行政机关依法行政，助力法治政府建设。
案例二 刘某诉通化市人民政府征收补偿协议案
基本案情:2013年，通化市人民政府(以下简称通化市政府)委托通化市房屋征收补偿办公室(甲方)与刘某(乙方)签订一份房屋拆迁产权调换协议书和补充协议，约定甲方在指定小区为乙方安置一套门市，并明确了房屋编号。甲方保证在约定时间将产权调换房屋交付给乙方;因甲方的责任延长过渡期限的，乙方自行解决过渡用房的，自逾期之月起，甲方按照原标准的1.5倍支付给乙方临时安置补助费，需要过冬的还应支付采暖补助费。2015年11月，因规划发生变化，经有关部门重新测绘，将案涉小区门市房屋的顺序重新编号。2016年6月，通化市房屋征收经办中心发出回迁办理通知，刘某认为通知其回迁的门市房屋并非协议约定的房屋，通化市政府未按照协议约定履行交付房屋的义务。遂起诉到法院，请求判令通化市政府履行协议，交付约定房屋，并由通化市政府承担全部违约责任，赔偿经济损失。
裁判结果:人民法院认为，双方签订的产权调换协议及补充协议系双方真实意思表示，不违反法律法规的规定，合法有效，双方应按照该协议约定履行，通化市政府应承担延期交付房屋的违约责任。虽然刘某现予回迁的房屋是协议约定的标的物，但因实际回迁的房屋与协议约定房屋的房号不一致，故刘某未办理入住并提起本案诉讼，其主要原因在于通化市政府工作人员在签订房屋拆迁产权调换协议过程中的工作失误，通化市政府对此应负主要责任并应给予刘某合理的补偿。
典型意义:该案是行政机关未按照约定履行协议，人民法院判决其承担违约责任的典型案例。行政协议在满足行政行为合法性要件的前提下，同样强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守协议的约定。在审理行政机关未依法履行、未按照约定履行行政协议案件中，原告要求按照约定违约条款予以赔偿的，人民法院应予支持;对行政协议未约定事项，人民法院可以适用地方性法规及规范性文件的有关规定依法“填漏补缺”，督促行政机关在房屋征收拆迁工作中依法落实有关法律规定和民生政策，实质性保障被征收人的合法利益。本案中，人民法院不仅对征收补偿协议违约条款有明确约定的延期交付房屋的临时安置补助费和越冬补助费判决予以支持，而且对协议未约定的停产停业损失补偿问题，依法适用相关规范性文件规定，给予被征收人公平合理赔偿。该案对于监督行政机关依法履约，促进政府诚实守信，保护相对人合法产权，具有典型意义。
案例三 李某诉辽源市龙山区人民政府履行征收补偿法定职责案
基本案情:2011年7月，辽源市龙山区人民政府(以下简称龙山区政府)作出征收决定，征收李某的房屋。2013年8月24日，龙腾公司与李某签订了《房屋征收补偿协议书》。同年8月25日，龙山区征收办向李某出具《承诺函》，承认龙腾公司是房屋征收实施单位，承诺如果龙腾公司不履行协议由其履行，并接收了李某一万余平方米房屋的产权证照。后因龙腾公司未按照约定给付李某全部补偿款，李某提起诉讼，请求确认李某与龙腾公司签订的征收补偿协议无效;判令龙山区政府履行房屋征收补偿的法定职责。
裁判结果:人民法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，龙山区政府是案涉征收与补偿主体，应及时履行征收补偿的法定职责。征收补偿协议在形式上是龙腾公司和李某签订，实质上是龙腾公司作为房屋征收的实施单位，受委托作出的行为。尽管该委托不符合营利性单位不得作为征收实施单位的法律规定，但委托事实客观存在，且龙山区政府在征收补偿协议的签订中起到了主导作用。因此，龙腾公司与李某签订征收补偿协议的法律责任应由龙山区征收办承担，龙山区政府应当依照征收补偿协议的约定履行补偿义务，故判决龙山区政府承担补偿责任。
典型意义:本案是关于如何处理开发商参与征收补偿引发争议的典型案例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，县市级人民政府是国有土地上房屋征收的实施主体，也是补偿的义务主体。县市级人民政府将房屋征收的公权力委托给营利性公司实施，既违反了征补条例的规定，也不能因此免除其补偿义务。在案涉协议无明显重大明显违法情形下，人民法院以协议内容作为补偿数额，通过给付判决确定政府限期给付补偿款项，有效化解行政争议，让被征收人的补偿权益尽早实现，也起到了监督政府依法行政的良好社会效果。
案例四 王某诉长春净月高新技术产业开发区管理委员会行政强制及行政赔偿案
基本案情:王某于2002年与吉林农业大学签订土地租用协议，租赁土地用于温室种植，并一直使用该地至2014年。2010年，长春净月高新技术产业开发区管理委员会(以下简称净月管委会)与吉林农业大学签订《国有土地使用权收购补偿合同》，将包括王某使用土地在内的国有土地使用权予以收购，又对收购土地范围内的情况进行了踏查摸排，制作了一份《拆迁房屋、附属物登记表》，王某及亲属并未在该踏查表上签字。2014年3月，在王某与净月管委会未就补偿问题达成协议，在未经任何评估以及行政裁决的情况下，净月管委会下属的土地收购储备中心组织人员对王某的房屋及地上附属物进行了拆除。王某请求确认净月管委会行政强制行为违法并赔偿损失。
裁判结果:人民法院认为，净月管委会行政强制执行行为违反《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，应当承担赔偿责任。因净月管委会在作出案涉行政强制执行行为时，并未采用录像、公证等方式固定证据，既导致王某在客观上无法就案涉标的物的种类充分举证，又使得案涉标的物无法通过鉴定评估的方式确定价值，故人民法院最终依法适用司法自由裁量权，认定本案赔偿范围应当包括地上建筑、温室大棚内葡萄、室外树苗以及王某自案涉违法行政行为发生至今的扩大损失，对树苗的数量及单价以及葡萄的亩产、价格酌情判决赔偿数额。
典型意义:本案是适用司法自由裁量权实质性化解行政争议的典型案例。本案历经多轮诉讼，纠纷绵延日久，人民法院为解决实际争议，依据举证责任的相关规定，从切实维护行政相对人合法权益的角度出发，在参照相关补偿标准的同时，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验常识等，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定，对案涉标的物的赔偿标准酌情裁判，对司法自由裁量权进行了有益的尝试。
案例五 王某诉通化市住房与城乡建设局房屋拆迁裁决及行政赔偿案
基本案情:2003年，宏源公司取得通化市新华大街地块拆迁项目，王某在拆迁范围内有三处私有房屋，在未与宏源公司达成房屋产权安置补偿协议的情况下，宏源公司于2003年5月22日单方委托某评估公司对该三处房屋拆迁补偿价值进行评估，评估结论于同日作出，该评估报告未向王某送达。2003年7月2日，经宏源公司申请，通化市住房与城乡建设局(以下简称通化市城建局)作出房屋拆迁裁决，按照评估金额对王某进行货币安置，并通过司法强制执行方式将王某房屋拆除。王某不服案涉裁决，诉至法院要求撤销该裁决并由通化市城建局恢复房屋并赔偿一切损失。
裁判结果:人民法院认为，《吉林省城市房屋拆迁管理条例》并未直接赋予拆迁人单方委托评估行为合法性，通化市城建局在不能证明王某放弃委托评估权利的情况下，作出的裁决直接采用了宏源公司的单方委托评估结论，该评估结论又没有证据证明向王某合法送达，嗣后又未经专家对评估结果进行裁定，通化市城建局以该评估结论为补偿标准作出的房屋拆迁裁决违法，应予撤销，并应对王某的损失给予行政赔偿。最终判决撤销通化市城建局作出的房屋拆迁裁决，并判令通化市城建局于判决生效后三个月内，为王某在被拆迁房屋同等地段提供与被拆迁房屋面积相接近的房屋，如在该地段因客观情况没有合适房屋可供执行，可比照判决生效之日该地段类似房屋的市场价格，由通化市城建局对王某进行货币赔偿。
典型意义:本案是发挥司法裁判作用，落实产权保护制度的典型案例。产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化有关工作进行了全面部署。本案裁判充分体现了人民法院发挥行政审判职能，准确把握、严格执行产权司法保护的司法政策，切实维护行政相对人的合法权益。人民法院坚持有错必纠，依法公正审理历史形成的产权申诉案件，遵循“法不溯及既往”及合理补偿原则，不仅判决撤销行政机关违法行为，还运用多种方式对被拆迁人进行公平合理补偿，实质性地解决了双方争议。本案对于推动形成产权司法保护社会共识，增强人民群众司法保护产权的安全感，具有积极意义。
案例六 吴某诉长春经济技术开发区管理委员会履行征收补偿法定职责案
基本案情:吴某系原长春市经济技术开发区小河沿子村十二社集体经济组织成员，在小河沿村小河沿屯拥有宅基地两处、产权房屋两处及地上附属物若干，曾用于经营。2011年，长春市经济技术开发区管理委员会(以下简称经开管委会)对小河沿子村十二社集体土地进行征收。在三次启动征收补偿程序并申请法院强制执行又自行撤回后，经开管委会于2014年认为吴某使用的土地及地上物不在征收范围内，遂停止对吴某的征收。吴某不服，要求经开管委会作出征收补偿决定。此时，小河沿子村十二社除吴某等极个别村民外，都已经通过征收、村民改居民、土地收储等方式解决了安置补偿或者土地视为国有土地后的土地使用权问题。吴某案涉房屋已不具备正常生活条件，房屋前后左右邻居房屋已被全部拆除，河道管理部门在案涉房屋附近立有多个“河湖水系控制线”石桩。案涉房屋及附属物的存在明显影响了该区域公共道路建设及环保绿化工作。
裁判结果:人民法院查明，吴某案涉宅基地虽不在案涉征地批复范围当中，但经由经开管委会报请，小河沿子村已撤销行政村建制，吴某案涉宅基地使用权已归国家所有。人民法院认为，经开管委会的多个行政行为之间明显存在内在逻辑矛盾问题，是造成吴某案涉土地使用权处于不利状态的直接原因，也是吴某案涉房屋及其他财产不良现状的重要原因，最终判令其参照适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定履行职责。
典型意义:本案是虽未取得征地批复，但已被事实征收的情况下，政府如何履行补偿职责的典型案例。无论是推动地方经济发展，还是城市建设需要，行政机关的履责行为应当有始有终。案涉房屋及附属物的存在明显影响了该区域公共道路建设及环保绿化工作，且毗邻河湖水系控制线，属于典型的“城市伤疤”，行政机关应当合理处置，发挥能动性兼顾百姓个人合法利益与社会公共利益。一般情况下，本着司法权谦抑原则，人民法院注意尊重行政权的首次处理权，但鉴于案件实际情况，为解决实质争议，司法权也会对行政权的具体行为方式做出适当督促。
案例七 付某、刘某诉蛟河市漂河镇人民政府行政赔偿案
基本案情:付某、刘某系蛟河市某木材加工厂业主。2013年蛟河市漂河镇人民政府(以下简称漂河镇政府)修建桥梁，占用了该木材加工厂的部分土地。付某、刘某要求漂河镇政府进行补偿，漂河镇政府作出不予赔偿的答复意见。付某、刘某对此不服，向蛟河市人民政府申请行政复议，蛟河市人民政府于2014年11月7日作出行政复议决定，责令漂河镇政府在一个月内，就是否给予付某、刘某行政赔偿问题作出行政决定。漂河镇政府未在规定的时间内作出行政处理决定，付某、刘某提起行政诉讼，要求漂河镇政府赔偿。
裁判结果:人民法院认为，蛟河市“728”洪水导致了付某、刘某木材加工厂附近河道桥梁损毁，在重建工作中，因河道宽度改变，桥梁原角度重建无法满足安全需要，故在桥梁设计时改变原桥位，属维护公共利益的行为，并无过错。但漂河镇政府在桥梁修建之时，没有妥善处理木材加工厂被占地引发的补偿问题，对造成的损失依法应予赔偿。付某、刘某作为赔偿申请人，应就其损失的数额承担举证责任，付某、刘某提供的两张完税证明仅能证明其合法经营，但不能证明其营业收入情况。鉴于木材加工厂实际经营至2010年洪水之前，因水灾及其他证据缺失原因，客观上无法对付某、刘某营业损失进行鉴定，故本着公平原则确定赔偿数额。
典型意义:本案是适用公平原则进行赔偿的典型案例。付某、刘某所经营富林木材加工厂虽然经过名称、经营者、经营场所的变更，但通过庭审证据及向当地村委会进行调查，确属招商引资企业，多年来一直持续经营。经实地踏查及走访，新桥修建，引桥经过富林木材加工厂院内，导致加工厂无法继续经营。付某、刘某就此问题多次起诉、信访，就如何将此事纳入程序中，经历了多年的反复诉讼，本着解决问题，不纠缠程序，减轻双方当事人诉累的出发点，决定对付某、刘某的损失进行酌定赔偿，从实质上化解了多年的争议。
案例八 王某诉吉林市昌邑区人民政府不履行征收补偿法定职责案
基本案情:王某为原吉林市某纺织厂公产房屋的承租人。2012年10月，吉林市人民政府作出国有土地上房屋征收决定，王某的房屋在征收范围内。王某于2007年将房屋腾出，2013年王某的房屋被拆除。2013年10月，吉林市房屋征收工作领导小组下发文件，将多个尚未完成的房屋征收拆迁项目划转到属地政府管理，其中涉及划转的案涉纺织厂遗留征收户74户，其中不包含王某。王某诉请吉林市人民政府与昌邑区人民政府履行安置补偿职责。
裁判结果:人民法院认为，虽然被拆除房屋所在地块的征收决定系吉林市人民政府作出，但实际征收补偿工作已于2013年10月划转属地即昌邑区人民政府管理并组织实施。昌邑区人民政府在接手后作了大量工作，实际经手补偿资金的建账、核拨、结算、销账工作，应当由昌邑区人民政府负责对王某补偿，故最终判令昌邑区人民政府对王某进行货币补偿。
典型意义:本案是如何确定征收补偿主体的典型案例。本案中所涉项目为原拆迁项目转为征收项目，王某在提起本案诉讼之前，已经就征收补偿问题在吉林市昌邑区人民政府、吉林市人民政府两级人民政府及建委、征收办信访多年，并反复提起民事、行政诉讼，人民法院考虑本案的背景及实际情况，直接判令昌邑区人民政府履行支付一定数额补偿款，从实质上解决了王某信访并诉讼多年的问题，充分将实质化解行政争议的理念应用于实践，取得了良好的社会效果。
案例九 刘某诉白城市人民政府土地行政登记案
基本案情:刘某为方某之子，岳某为方某儿媳。方某去世后，2006年，白城市人民政府将原地上房屋居住人为方某夫妇的土地使用权登记在岳某名下。刘某知情后认为岳某的该行为侵害了其合法权益，向法院起诉要求撤销该土地使用权登记证书。
裁判结果:人民法院在审理中查明，该案系亲属之间发生的纠纷，在纠纷发生前双方之间存在较好的感情基础。案涉土地上的房屋正在征收安置过程中，岳某回迁安置三套住宅楼，但刘某没有固定房屋居住。在此情况下，人民法院在了解到双方当事人的实际情况以及亲属关系后多次协调，岳某同意将其名下三户回迁楼中的一户过户给刘某，刘某向法庭撤回本案的起诉，双方握手言和，彻底的平息了纠纷。
典型意义:本案通过协调方式实质性化解行政争议的典型案例。行政审判判决耗时耗力，并且容易引起上访、申诉等现象。在行政诉讼中通过协调更易化解当事人之间的矛盾，能够降低当事人诉讼成本，彻底平息纠纷，减少当事人的诉累，做到案结事了，双方满意。
案例十 毕某诉白城市自然资源局房屋行政登记案
基本案情:毕某系毕连某和刘某之子。刘某去世后，毕连某与苏某于1996年结婚，并共同出资购买一处房屋，双方育有一女毕某蔷。2007年毕连某去世。2017年苏某办理产权登记时，故意隐瞒此房屋共有性质，只提交女儿毕某蔷作为唯一继承人的申请材料。白城市自然资源局为苏某办理产权证书，后苏某将此房屋出售他人。同年，苏某通过集资建房形式购买另一处房屋，但该房屋首付款是毕连某生前交纳，此房屋当时为无籍房，根据白城市政府有关文件精神，白城市自然资源局为苏某办理了产权证书。毕某以白城市自然资源局为上述两处房屋办理产权登记的行为侵害其继承权为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销两处房屋的产权登记。
裁判结果:人民法院经审理认为，毕某的继承权只有通过民事诉讼才能得到实现，双方的实体争议无法通过行政诉讼解决。为及时化解当事双方的矛盾纠纷，减轻当事人的诉累，法院多次组织调解，双方当事人终于达成庭外调解协议。
典型意义:本案是通过调解整体化解行政争议和民事争议的典型案例。一般情况下的行政诉讼不应当介入和评价当事人之间的民事法律关系，但为了实质性解决争议，人民法院积极发挥主观能动性，通过调解这一适当的方式解决当事人多年的恩怨，做到了案结事了，化解了社会矛盾，取得了较好的社会效果，属于积极践行司法为民理念的典型表现。
