大余县荣欣房地产开发有限公司（以下简称荣欣公司）曾在未经批准的情况下于荣欣苑小区内建设车库、杂间。大余县城乡规划建设局调查后，对开发商作出行政处罚，没收违建车库。不过一个半月后，荣欣公司与该局签订回购合同，将没收的车库买了回去。
接到投诉的赣州市规划局责令大余县城乡规划建设局撤销之前的处罚，认为应拆除。当大余县城乡规划建设局重新作出拆除的处罚决定后，开发商不干了，将其告到了法院。
一波未平，一波又起。有业主称以前小区内有部分公共停车位，如今却被违建的车库占用，严重影响到他们日常停车，部分业主又提起了行政诉讼……
◎图/文 新法制报记者付睿
右侧一层为违建的车库
小区内违建车库将办证？
“现在维权的只剩下我们3个人。”余齐（化名）有些无奈地说，“一审还有4人的。”回忆起10月31日二审上诉被驳回时的情形，余齐、郑春生（化名）、刘晓亮（化名）3人有些遗憾。
余齐是大余县荣欣苑小区业主，2018年3月30日，他与郑春生、刘晓亮因不服大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室的一份关于大余县荣欣房地产开发有限公司无资质开发的处理决定书（即余房整处字（2017）10号处理决定书），向赣州市人民法院提起行政诉讼。
该处理决定书载明：荣欣公司未经批准在荣欣苑住宅小区内新建车库、杂间601.2平方米（含物业用房），在交缴上述罚款和税费498062.82元及取得建安发票后，可到我办领取《大余县房地产市场清理整治审批表》，然后办理不动产首次登记、发证。
“难道交钱就能合法？” 围绕这些违建的车库、杂物间，业主们的维权持续了多年。
11月15日，在大余县南安镇建安路荣欣苑小区内，经业主指引，记者看到居民楼的旁边，竖立着一排一层高的房屋。业主们称，这里原本有一些公共停车位和一片绿化带，这些车库、杂间就是开发商后来在它的基础上推平建造的。
“你看看，开发商私自建的车库，这不就是违章建筑吗？”余齐介绍说，有关部门也来处理过，可至今没能拆除。
开发商未经审批擅建车库
11月15日上午，记者前往大余县城乡规划建设局（下称“大余城建局”）了解情况，一名工作人员告诉记者，荣欣苑小区的车库确实是开发商违建的，但早已做出行政处罚。
该局监察大队队长王陆源受访时介绍，2015年6月，接到荣欣苑小区业主举报荣欣公司违法建设车库及杂物间行为后，大队立即组织人员对该小区进行现场勘查，经调查，发现举报情况基本属实。10月22日，监察大队传唤该项目经理刘厂华（化名）前往大队办公室接受调查，再次证实2015年1月至3月，荣欣公司在未取得城建、国土等部门审批同意的情况下擅自将小区内原来的绿化带铲除，建设车库及杂物间37间，属于违章建筑。
同年10月23日，监察大队对此立案处理。据监察大队提供的一份2015年11月6日送达的《行政处罚决定》载明：荣欣公司所建设房屋与规划不符，属于违章建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江西城乡规划条例》相关规定，对未经批准建设建筑面积524.05平方米（未包括物业用房）的车库予以没收。次日，大余县城建局向该公司送达违法建筑没收清单。
“当时车库、杂物间已经完工建成，并投入使用了。也征求过该小区业主意见，大部分业主同意不拆，才做出的没收处理。”王陆源回忆说，“仅对堵塞消防通道的两间车库进行了拆除。”
没收改为责令拆除，开发商告城建局
“车库的违章行为已经被定性，相关部门的行政处罚也将下发，本以为事情告一段落了。”余齐回忆说，“可谁料大余城建局‘没收’处理暗藏玄机，不久，他们就与开发商签订了一个‘回购合同’”。
据记者了解，2015年12月23日，荣欣公司确实与大余城建局签订了一份建筑回购合同。在以违章建筑罚没方式向该局缴交20万元回购款后，荣欣公司将“回购”回来的所建车库、杂间出售给小区业主及其他住户。
2017年，余齐等8名业主向赣州市城乡规划建设局反映这一情况。赣州市城乡规划建设局随即下发通知，要求大余方面撤销《行政处罚决定书》，该通知称：经赣州市城乡规划建设局对该行政处罚进行审查，认为存在处罚不当情况，应予以拆除。
“2017年3月17日，我局按照市局的意见，撤销了之前作出的没收处罚决定，并向荣欣公司退回了回购款。”王陆源回忆说。“4月21日，我局再次按照法律的有关程序对违建车库进行拆除处理，并下发了令其自行拆除的行政处罚书。”
“既已作出的处罚，还完成了车库回购，现在又要重新作出撤销处罚。”荣欣公司的项目经理刘厂华受访时说，“这完全缺失法律依据，且损害了我们公司的利益。”
2017年5月25日，荣欣公司向大余县人民法院提起诉讼。
2017年9月27日，大余县人民法院做出一审行政判决，法院认为被告大余城建局在没有法定可撤销的条件情形下，自行撤销行政处罚书决定没有事实证据和法律依据，判决荣欣公司胜诉，原行政处罚决定书不得撤销。
2017年12月18日，大余城建局上诉至赣州市中级人民法院，中院维持了原判。
业主因不具备诉讼主体资格被驳回起诉
时至今日，这些车库的存在给却业主造成了不便。
“今年尤为明显，由于小区入住率提高了，车库非但没有解决停车问题，反而让停车更难。”余齐说，“车库的使用率并不高，每天很多车子都停在了通道内，严重影响了业主的日常生活”。
据余齐介绍，今年年初，他们再次向大余城建局反映情况时，才得知法院判决无法撤销当年的行政处罚，而且违建的车库还要办证了。“我们于是提起了诉讼，希望责令开发商拆除违章建筑，恢复规划原貌。”遗憾的是，一审二审均被驳回。
11月15日上午10时，记者前往大余县房地产管理局，见到了县房管局副主任科员钟颂华。据钟颂华介绍，2017年10月，县里成立了大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室，当时他便抽调在此处。
“当时，荣欣苑小区就属于整治范围之内，在大余县城建局与荣欣公司的行政诉讼结果出来后，领导小组做出了后来的允许开发商回购没收车库的处理决定。”钟颂华表示。
也正是这一决定，让业主提起行政诉讼，败诉后又提请上诉。不过，新法制报记者查阅余齐等人的一审、二审的行政裁定书发现，两级法院判决均认为，本案的焦点问题为原告（上诉人）是否具有诉讼主体资格，并最终因人数不够判定他们不具备诉讼主体资格，并驳回起诉和上诉。
江西农业大学法学副教授高鹏认为，开发商的行为侵犯的是业主的共同利益，单个业主起诉，并不具有诉讼主体资格（无论民事诉讼还是行政诉讼），必须由能够代表小区“双过半”的业主提起。高鹏建议：要维权，最好的方式是成立业主委员会，只有业主委员会才是此类案件当然的诉讼主体。
◆专家：应明确违建“没收”后的处理规定
据高鹏介绍，我国《城乡规划法》以及《江西省城乡规划条例》对违章建筑的处理方式有两种――拆除或没收，有执法权的行政机关（如本案中的城乡规划局）可选择其中任何一种方式。但是，对于“没收”后如何处理的问题，法律及地方性法规均未明确，这就导致了“没收”违章建筑后处理上的复杂性。大多数执法部门，为了避免不必要的麻烦，通常会以拆除来解决违章的问题。外省有些城市对于“没收”违建后的处理作了一些规定，比如将“没收”后的违建拍卖，再通过一定的行政程序将其转为合法建筑。但由于这是其他地方的规定，并不适用于本案的发生地。
高鹏认为，小区业主余齐等因原告不适格被两级人民法院裁定驳回起诉和上诉，其实除了原告身份存在问题外，他们所起诉的大余县房地产开发市场清理整治工作领导小组办公室所作出的余房整处字（2017）10号处理决定书也不是行政诉讼的受理范围。这份处理决定书，是由一个临时机构（领导小组办公室）作出的，并不是具有法律意义的行政处罚，不具有可诉性。
高鹏建议，地方性法规或地方政府规章应当进一步明确对违章建筑“没收”后的处理规定，但在目前法律法规规章缺位的前提下，除价值巨大、拆除成本过高的违章建筑外，能够予以拆除的违章建筑，行政执法机关还是应考虑以“拆除”为主。
