◎文/图 吴强 新法制报记者戴平华
近年来，我国为了保障更多低收入家庭实现居有其所，陆续出台了廉租房、公租房、经济适用房等保障性住房政策，随着越来越多保障性住房小区的落成，如何成立业委会也成了小区“业主”关注的问题。
近日，南昌市一名经济适用房住户熊先生向本报反映，他所在的阳光家园小区，面临横跨两个行政区域，包含多种房屋产权性质等复杂难题，致使两年来筹备召开业主大会工作几近停滞。房管部门能否解决这些难题呢？近日，记者走访了该小区和相关房屋管理部门。
阳光家园小区
业主反映：申请成立业委会两年未果
“我们就是想像其他小区一样成立业委会，好好地把小区搞好，没想到有这么难。”近日，南昌市阳光家园小区业主熊先生向本报反映，他们小区自2017年开始向政府部门申请成立业委会，却一直未能如愿。
9月17日，新法制报记者在阳光家园小区见到了熊先生。熊先生向记者展示了一份4月15日向青云谱区青云谱镇人民政府递交的《关于筹备召开业主大会的申请》，距离递交时间已经过去5个月，他至今未收到政府部门的回应。
熊先生告诉记者，阳光家园小区属于政府建造的经济适用房，他2007年通过公开摇号中签购买了一套房。他多年来在这里生活，发现小区状况越来越多。“夜晚小区路灯常年不开，卫生清理也不是很及时。”熊先生认为，物业公司并没有尽到相应的职责，使得小区的管理非常混乱。
另一位小区业主李先生在采访中表示：“我的电动车曾停在楼下被人偷走，当时小区没有视频监控，根本就找不回来，安全和卫生是一个小区应该具备的最低标准。”
记者跟着熊先生从该小区C区入口进入，看到小区建筑底层的沿街商业热闹繁华，但不少店面存在出店经营、不规范装修的情况。
据熊先生介绍，近年来，随着政府部门的集中整治整改，小区面貌得到了很大提升，但在他看来，物业的服务依旧存在不少问题，“我们不可能总等着问题严重后依赖政府部门集中治理，如果能有业委会从中监督，情况肯定会变得比较好”。
2018年7月，熊先生和一些热心业主曾成功组建首次业主大会筹备组，但最终在业委会候选人推荐阶段“夭折”，而2019年这次重新申请又要等多久，熊先生心里着实没底。
而这些，还不是最让熊先生犯难的。
小区跨行政区域
该由谁来指导成立业委会？
为了深入了解阳光家园小区成立业委会难的原因，新法制报记者来到了该小区所在的青云谱区阳光南社区了解情况。
“主要是小区情况复杂，我们不知道该如何去指导成立业委会。”阳光南社区主任卢淑林告诉记者，阳光家园小区拥有5000余住户，因为地理位置是在青山湖区和青云谱区交界处，由两个区分别管辖。小区内共设有3个社区，她居住在阳光南社区。
事实上，按照《物业管理条例》的规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。
阳光家园小区的业主想要筹备召开首次业主大会该由青山湖区还是青云谱区所在的政府部门指导？卢淑林表示，成立之初的申请阶段首先就要面临这个问题。
据介绍，2018年青云谱区政府曾就阳光家园小区跨行政区域由谁来指导筹备召开首次业主大会，提出了划区域（以行政区域或社区）成立多个业委会的方案来寻求解决。在按照方案成立阳光家园小区首届业主大会筹备组后，推选业委会候选人时，不少业主与社区在候选人的推荐上存在分歧，与此同时，南昌市住建局对这次筹备予以叫停，给出的说法是“一个物业管理区域只能成立一个业主大会”。
让熊先生等业主郁闷的是，叫停之后，青山湖区和青云谱区的房管部门面对阳光家园小区召开业主大会的申请陷入无法开展指导的 境。
对于这一困境，也不是卢淑林认为最难的，在她看来，小区内房屋产权归属性质复杂，更让依法成立业委会困难重重。
房屋产权属性复杂
青云谱区住建局求助市住建局
公租房、廉租房、经济适用房、商品房、企业公房在阳光家园小区一直混合存在。公租房和廉租房这类房屋产权都归属政府部门，政府部门作为业主在物业管理活动中，又该如何为这些只有使用权的住户表达自身的合理诉求呢？
卢淑林是阳光家园小区经济适用房的住户，按照当初经济适用房的规定，中签购房业主并没有获得房屋的所有产权，能不能代表自己所占有的专有面积投票也存在疑问。
在青云谱区住建局，房产管理科科长胡昆龙也在为阳光家园小区如何成立业委会而感到困扰。
今年4月，阳光家园小区业主再次提交申请书后，胡昆龙在当月已经向南昌市住建局去函请求业务指导，但5个多月过去了，仍然没有收到回音。
按照住建部《业主大会和业主委员会指导规则》的规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”
胡昆龙认为廉租房、公租房住户不属于小区业主，经济适用房的购房人也只拥有房屋产权的一半，另一半产权属于政府，“现在小区的实际情况，很难达到业委会成立条件，政府产权部分如何行使投票权，都需要上级房管部门给出相应的政策法规依据和业务指导”。
此外，胡昆龙还表示，在指导阳光家园小区成立业委会的具体工作中，还存在由谁主导，产生争议如何解决等现实问题。
市住建局：需行政区域划分管理部门协调解决
南昌市住建局物业处表示，阳光家园小区属于行政区域管理重叠，需要行政区域划分管理部门去协调解决。公租房、廉租房这一类政府作为产权人的情况，在小区召开首次业主大会及成立业委会的过程中，理应由政府部门作为业主来行使相应权利。
南昌市物业管理协会会长曾结东受访时则认为，阳光家园小区面临的问题属于一个物业管理的新课题，目前现有的物业法规在当初立法时，可能都没有考虑到廉租房、公租房以及经济适用房等特殊情况。
这就需要政府部门做大量的细致工作，业委会的成立和业主大会的召开，宗旨就是让业主发挥投票权，像产权归属政府的房屋，承租人只有使用权，从现有的法规角度来说，没有约定承租人在业主没有授权的情况下可以进行投票。如果政府部门可以授权承租人代替其行使投票权，这种操作方式则是可行的。
此外，曾结东表示，如果阳光花园小区中的几个产权类型的房屋有明显的界限可以区分，把整个物业管理区域做一个划分，也能让现有的问题更容易解决。但阳光家园同时涉及两个行政区域，需要两区政府部门本着为民服务的态度进行探索解决。
专家认为：应制定更完善的物业管理制度
江西师范大学法律硕士教育中心主任、教授颜三忠认为，从《物权法》规定看，只有业主才能选举业主委员会。公租房、廉租房的承租户、非完全产权户能否作为业主身份，行使业主权利，关键在于能否确定业主身份。
具有产权性质的经济适用房、限价房是可以成立业委会的。廉租房、公租房没有一般意义的产权人，且产权基本属于当地政府，由当地政府部门行使管理权。申请成立业主委员会这一组织应当由当地政府及产权单位、物业管理单位三方参与，成员全部是政府部门和国有物业管理人员，法律上根本不允许承租人进入委员会。
针对这样的规定，颜三忠认为，成立业主委员会是为了便于小区居民能够实现自我管理、自我参与、自我监督、自我服务，与是否具有完全产权并没有必然关系。
2016年，成都市房管局出台了《成都市公共租赁住房小区管理委员会指导规则》，提出公租房小区交付使用户数超过总户数的50%时，应设小区管理委员会，让公租房小区的承租人也享有自治权，这在全国属首创。“成都的举措值得其他地方借鉴。通过制定完善的保障性住房小区物业管理制度，为保障性住房的业主行使业主权利提高制度保障，是必要的也是可行的。”
