焦点一：土地流转能否采用“少数服从多数”原则？
●继龙庙村村组干部表示：知道土地流转必须每户村民同意才行，但实际操作中却太麻烦，于是按照“少数服从多数”来执行。
●根据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》：没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
焦点二：基层政府是否可以放手不管？
●东坝镇干部认为：土地流转的主体是村组，只要村组和业主谈妥就行，政府不应该干涉。
●专家认为：这是对政策的误读，《农村土地经营权流转管理办法》明确乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展土地经营权流转的指导和管理工作。
“农田未经村民同意改成鱼塘，根本不跟村民打招呼，全是村干部说了算。”近日，有网友在四川日报全媒体问政四川平台和民情热线（028-86968696）留言，反映南充市南部县东坝镇继龙庙村2组土地流转中的问题，希望当地规范土地流转行为。
当地土地经营权流转过程是否合理合规？村民是否知情？近日，四川日报全媒体民情热线记者前往当地采访。□四川日报全媒体记者寇敏芳
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未全面告知
家里农田被流转成鱼塘，但部分村民事先不知情
继龙庙村，坐落在川东北深深浅浅的丘陵之间，山村因地势而建，2组的村民沿着一条冲沟居住，村民汪翠蓉告诉记者，冲沟里的地原是2组相对平缓、连片的水田，以前村民种了些水稻和油菜。
尽管正处于春耕时节，但冲沟里的水田上，却未见油菜花和稻苗，映入眼帘的是5个已建或在建的鱼塘，5个鱼塘占地面积40余亩，鱼塘四边建起水泥围挡，其中一个鱼塘已经灌水，“老板准备养鱼的。”站在高处俯瞰冲沟，鱼塘周围的土地正在进行除杂整理，有一些已经种上了果树。在冲沟一旁的小山坡上，猪圈已经建成，不时有猪叫声传来。
据了解，2组土地分两批流转给南部县春晖养殖有限公司，2019年11月流转了15余亩土地发展养猪场；2020年9月，将其余土地流转。至此全组约170亩土地被整体流转。
鱼塘、猪圈、果树林……当地农业产业多元发展，似乎欣欣向荣，但记者采访中却发现，村民们对此多有不满。
不满源自于“不知情”。有村民反映，他们对自己土地为何被流转，流转给谁，事先毫不知情。“今年回村里，才发现田都被流转给了春晖公司，已经挖成塘了，坡上的树也被砍了。”继龙庙村村民斯明武告诉记者，他长年在外务工，老母亲留在村里，从去年外出务工到今年回村，他没有收到过村干部任何关于土地流转的信息，“老人根本搞不懂流转的事情，我们村里建有微信群，包括我在内的多数村民和村干部都在群里，平时大家也会交流村里事务，整组土地流转是大事，为什么村干部不能在群里说一下呢？”
不仅是外出务工者，留在村里的村民，也对自家土地被流转一事，知之甚少。在记者采访的8户村民中，有3户表示对流转过程不太清楚；有5户人说2019年参加过关于流转事务讨论的村民小组会，但会上主要对养猪场用地进行说明，其他土地做什么当时并没有说，只是提出要流转。
“不知情”加重着村民的担心。有村民告诉记者，“都是村里最好的田，挖鱼塘很可能要挖掉面上最肥的土（即耕作层――编者注），老板如果以后不干了，也不晓得好不好种东西了。”有村民表示。
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不合规的程序
部分村民没有在协议上签字，但“少数服从多数”，土地依然被流转
在部分村民不知情的情况下，继龙庙村2组村民的土地是如何被整组流转的呢？
2组的170亩土地，涉及30余户人家，约150人。目前能够查询到的记录仅有2020年9月10日召开的组员大会，参会的村民只有黄正发等12名村民代表，会上同意将本组土地出租给承包方春晖公司。关于会议讨论内容，时任2组组长黄明表示：“没想过要在微信群上发。”
随后的2020年9月25日，2组与春晖公司签订了一份手写的土地承包协议，继龙庙村2组为甲方，春晖公司为乙方。记者注意到，协议中，对土地具体用途、流转时限、租金支付时间和方式等内容都没有体现，不利于在执行中保护村民利益。
在签字一栏，有村组干部和部分村民的签字和手印。其中，签字的村民仅有28位，有几户村民没有在协议上签字。斯明武一家便没有在协议上签字，但其家庭承包土地多已被开发利用，鱼塘用地中就有他家1亩左右的承包地。同时，签字的村民，大多数是留守家里的老人，记者采访中发现，他们对“土地流转”的概念一知半解，有人认为流转是组里的决定，和自己关系不大，也没有将这当成大事告知自己在外务工的儿女。
对于部分村民未签协议的情况，该村村组干部表示：知道整组土地流转必须每户村民同意才能进行，但实际操作中却因为怕麻烦，按照“少数服从多数”来执行。
这种“少数服从多数”的做法，其实是相关法规明文禁止的。中办、国办2014年下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确，土地流转承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
省农业农村厅相关处室负责人解释：土地流转中，业主需要和每一户流转范围内的家庭承包户签合同；也可以和集体签，但前提是，全体村民授权将土地委托给集体，村民之间不能相互代表。
“我们在调研中也多次遇到村民反映土地‘被流转’的情况。”省社科院原副院长郭晓鸣表示，发生在继龙庙村2组的土地流转矛盾有一定普遍性，特别是当前，农村居民流动性增强，对乡村治理提出了更现实的要求。在发展农村经济过程中，不能忽略外出务工村民的合法权益，微信群等网络技术手段应当更多参与到乡村公共治理，让更多的村民在更大范围参与进来。“其实多数村民还是支持流转的，在土地流转前，更应该把工作做细做实，否则好事变坏事，村干部做了事更惹了怨，得不偿失，也会给以后的产业发展留下隐患。”
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不到位的监管
镇政府放手不管，专家认为这是对政策的误读，政府应强化监管，避免优质农田“非粮化”
100多亩土地流转程序不合规，乡镇政府是否知道这一情况，并给予了指导呢？
记者调查发现，继龙庙村2组第一批流转的15亩用地签订有统一文本格式合同，东坝镇政府对其进行了归档。但第二批次流转的100多亩土地，虽然面积更大，却没有签订标准合同，也没有归档。对这一情况，东坝镇副镇长许智虎解释，知道当地土地流转的事情，但他认为流转面积不算大，没有在农用地上建房屋等改变农地性质行为，属于“简单”的流转，因此没有进行指导和监管。而养猪场用地，因为涉及到农业设施建设，需要审批，属于“复杂”的流转，他们进行了监管。
另一方面，当地镇干部也表示，他们认为土地流转的主体是村组，只要村组和业主谈妥就行，政府不应该干涉，因此没有过问具体流程。
“这是基层政府对相关政策有误读。”郭晓鸣说，承包地是否流转，处置权在农民，政府不能强迫，但并不意味着可以放手不管。
“100余亩土地整体流转，绝对不能算小规模。”四川大学公共管理学院土地管理系副教授赵茜宇说，无论流转范围有多大，乡镇政府都应对业主的土地用途进行监管，优质农田不应“非粮化”，在这个基础上，乡镇干部应当积极协助村集体对业主资质、能力等方面进行把关，避免信息不对称造成的“毁租弃耕”。
记者也查询到，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》里对政府部门的责任做了一定的要求：“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。”3月1日起实施的《农村土地经营权流转管理办法》明确，乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展土地经营权流转的指导和管理工作。职责范围包括给流转双方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订；建立土地经营权流转台账等。
记者进一步调查发现，由于缺乏指导，继龙庙村2组的土地流转，不仅影响着村民的利益，对投资方其实也有影响。
就在记者采访的当日，南部县自然资源和规划局东坝镇国土资源所管理员吴涛赶赴现场查看，明确告知春晖公司负责人张举辉根据相关规定，不能在这片土地建鱼塘养鱼，只能搞稻田养鱼。这让张举辉很气馁：他告诉记者，最初修鱼塘是想养鱼，整理鱼塘和周围的土地花了20多万元，“鱼塘养鱼一年能挣个十几万吧，稻田养鱼只能挖50厘米左右的沟，挣得少太多了，成本都不一定收得回来。”
“这种尴尬的局面，提醒我们，土地流转的规范流程，决不能停留在纸面上，不能打折执行。”赵茜宇呼吁，应加强对集体经济组织政策方面的宣传培训，同时强化乡镇的指导监督责任，完善相应的追责机制等。
最新进展
记者采访后，东坝镇已指派驻村干部对继龙庙村土地流转行为进行规范管理，再次召开了村民议事会，就流转事宜征求意见，确保每一户外出务工村民都沟通到位。村干部表示，该村组近日再次以村组集体名义与业主签订了意向性流转协议，每家每户都有代表在上面签字。业主春晖公司方面表示，待丈量测算土地面积后，将分别与村民签订流转合同。记者回访斯明武，他确认村组干部已打电话沟通流转事宜，他已同意流转。
