长江保护法必须突破部门立法模式 访全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅
□ 本报记者 蒲晓磊
今年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划显示，长江保护法被列入立法规划中的第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)。
此时，距离吕忠梅带领团队调研长江流域，已经过去了22年――1996年，还在中南政法学院(现中南财经政法大学)任职的吕忠梅，带领团队沿着长江流域开展调研，围绕长江水资源保护立法进行研究。
作为第十届、十一届、十二届全国人大代表，现任全国政协社会和法制委员会副主任的吕忠梅曾在全国人大会议上3次提交议案，多次向有关部门建议，对长江保护进行立法。
如今，长江立法终于驶上了快车道。吕忠梅在感到欣慰的同时，也越发感受到时间的紧迫。
“目前来看，要制定长江保护法，法学上尤其是法理上的准备还是不够的，现有的环境法理论乃至整个法学理论也都不足以支撑这样一部新型立法。解决长江保护立法的法理基础与法律理论问题，是法学研究者的任务，这需要我们对长江保护法进行符合法学理性的思考和探索。”吕忠梅说。
吕忠梅近日在接受《法制日报》记者采访时指出，由于相关法律制度的碎片化，无法从根本上应对长江流域出现的生态系统退化趋势加剧等问题，因此，被寄予厚望的长江保护法必须突破部门立法模式，创立流域立法的新法理，从而为长江经济带发展奠定良法善治基础。
相关法律制度碎片化
未形成有效治理体系
为什么要给长江立法？这是制定长江保护法首先要回答的问题。
吕忠梅介绍说，作为国家区域发展的重大战略之一，长江经济带建设在2014年提出之初，就得到了长江流域各地方的热烈响应，纷纷表示“撸起袖子加油干”。但是，对于如何“加油”如何“干”却没有认真研究，基本上还是沿用了“上项目”“增GDP”的老办法。
吕忠梅在率领研究团队初步调研时发现，从2014年战略的提出到2015年下半年，长江经济带的11个省份依托长江经济带发展战略，按照“项目化”思路，规划了几万个建设项目，基本上是小城市变成大城市、大城市变国际化大都市，小工业区变成大园区。一时间，长江经济带建设几乎变成了项目竞赛，长江生态系统的资源现状、承载能力被置之不顾。
流域的整体性保护不足，生态系统退化趋势加剧；水污染物排放量大，治理水平有待提高；资源开发和保护的矛盾突出，长江资源环境严重透支；环境风险的隐患多，饮水安全保障压力大；产业结构和布局不合理，绿色发展相对不足……在不当规划的影响下，长江流域的生态环境问题愈发突出。
吕忠梅以“水污染物排放量大”的问题为例，给记者展示了一些数据和调研结论：从大数上看，长江每年接纳的污水大概是一条黄河的径流量，相当于每年有一条黄河的污水流入长江，占全国总污水排放量的三分之二，单位面积的排放强度是全国平均值的两倍；部分支流污染严重，滇池、巢湖、太湖等湖体富营养化问题突出；环境治理方面基础设施欠账太多，城镇农村污水处理设施建设不足；工业集聚区污水集中处理设施建设仍不完善；农业面源污染比较突出，总磷污染逐渐成为长江主要污染物之一。
然而，由于相关法律制度的碎片化，不能形成有效的治理体系，流域整体性保护不足等问题始终无法从根本上得到解决。
吕忠梅的研究团队在对现行法律初步梳理后发现：长江流域涉水管理的法律有30多部，管理权在中央分属15个部委、76项职能，在地方分属19个省(市、区)、百余项职能。
吕忠梅指出，这种“分而治之”的格局导致无法实现流域统一规划，反而是“规划打架”现象大量存在。水资源利用和水污染防治割裂，利益冲突缺乏协调机制。项目审批各自为政，水工程管理与流量统一调度十分困难。虽然中央强调要形成“纵向到底、横向到边”的压力传导，但实践中传导机制失灵；“一岗双责、党政同责”没有办法落地，“守法成本高、违法成本低”的问题也没有有效解决。
正因如此，习近平总书记于2016年和2018年两次主持召开促进长江经济带发展座谈会，特别强调长江经济带建设必须坚持生态修复优先的绿色发展理念，“共抓大保护，不搞大开发”。在这样的背景下，为长江立法的呼吁始终备受各方关注，越发高涨。
分散立法模式存弊端
长江保护需专门立法
知易行难，给长江立法这件事同样如此。
吕忠梅和课题组的部分成员从1996年开始研究长江流域保护问题，最深切的感受是，对长江流域的研究越深入、认识越深刻，越能理解问题的复杂。
“大家都说，长江保护法是涉水法律，我们已经有了水法、水污染防治法等一系列法律，这些还不够用吗？我要问的是，长江立法涉及的是哪个层次或者哪些方面的‘水’?或者说，这里的‘涉水’内涵是什么？其中的问题远比想象的复杂。”吕忠梅说。
从“水”的角度看，就有水生态、水岸、水路、水系、水质、水源，还有通常讲的生活水、生产水、生态水；从流域角度看，涉及到上下游、左右岸；从经济和社会发展的角度讲，涉及到地区、行业、部门……为了能够简明地表达长江流域多种利益交织、法律关系复杂的情形，吕忠梅专门给记者画了一张图。
长江流域是一个复杂的巨大系统，立法的首要任务就是理顺这个巨大系统中的各种关系并进行理性的制度化安排，这绝不是一件简单的事情。
吕忠梅指出，对如此复杂的社会关系进行梳理，必须从法律上解决三个主要问题：即“生态优先、绿色发展”没有法治的抓手；长江流域的功能、利益、权利的多元冲突缺乏法律协调和平衡的机制；传统的流域治理的体制机制无法适应长江经济带建设的需求。
“这既是要为长江专门立法的理由，也是立法必须解决的问题。”吕忠梅说。
吕忠梅认为，产生上述问题的原因主要在于现行的分散立法模式。在这种模式下，环境与资源立法分离、部门主导立法、流域层面立法零散。而且，在我国的立法体系中，没有流域立法这个层级。到目前为止，我国仅制定过3部属于流域层面的行政法规：《淮河流域水污染防治条例》《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》，还没有流域层面的法律。
“分散立法模式导致长江流域生态系统的构成要素和整体功能被不同的法律、相互冲突的制度规制。法律授权各部门执行，但部门间只分工不协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益，反而因权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。”吕忠梅说。
为了更形象地说明分散立法模式所导致的弊端，吕忠梅举了一个例子：各部门都在保护水资源，水产局说保护水资源是为了保护鱼产量的最大化；农业部门说保护水资源是为了灌溉更多的农田；水利部门说保护水资源是为了更好地防洪、发电。
在吕忠梅看来，这些部门在各自的职责范围内履行职能，不能说错了，但客观上造成的是各种“保护”之间的冲突甚至对抗，因为没有协调与协同，结果是“以环境保护对抗环境保护”。
在这样的情况下，必须重新选择长江保护立法模式，一定要清醒地看到：以贯彻绿色发展理念、实现可持续发展的长江保护立法，绝不是对环境保护法的简单复制，也不仅仅只包括生态保护、污染防治的内容，一定是在充分认识长江流域经济和社会发展的规律基础上的逻辑展开。这种立法模式是新型的领域性立法，必须突破部门立法模式，呈现综合运用公法和私法手段、寓实体法和程序法规范于一体的鲜明个性。
“长江保护立法具有不同于传统立法的鲜明特性。它是中观层次的立法，是我国现行立法体系中不曾有的一个‘新成员’,具有跨界性、交错性和综合性。”吕忠梅说。
不能照搬环境保护法
创立流域立法新法理
2003年，吕忠梅第一次当选全国人大代表。那年，她和时任长江水利委员会主任蔡其华等30名代表共同提出制定长江法的议案。
15年之后，长江立法终于驶上了快车道。今天，如何确保长江保护法“这辆车”能够跑得又快又稳，成为摆在立法研究者面前的必答题。吕忠梅的答案是：必须为长江立“良法”。
如何才能为长江立良法，是吕忠梅一直在思考的问题。
“为长江立良法，首先要解决的是流域法的基础理论问题，回答流域法和传统法之间的关系，最主要的是实现立法论证从事理到法理的转变。”吕忠梅说。
吕忠梅在提出对长江立法的建议时，很多人都会问她一个问题：“你要给中国的七大流域都立法吗？”
“不是。”吕忠梅说，她不仅要给出答案，还要对这一答案的理由、理论基础、影响流域立法的因素等问题作出说明。在吕忠梅看来，只有从法理上说清楚一些基本问题，才能更好地推动社会共识的形成。
吕忠梅认为，长江保护立法不是现有环境保护法和资源立法制度的“搬家”，而是要创立流域立法的新法理，构建新的制度。
吕忠梅指出，要创立流域立法的新法理，必须解决几个核心问题：流域的法律属性。目前，流域作为一个自然单元、经济发展单元，是清晰的，但流域作为一个法律单元，还有许多疑问。比如，流域的法律属性是什么？流域治理和区域治理之间的关系如何处理。流域圈和行政圈融合，社会管理和经济管理、生态安全的监管一体，如何形成完整的体系？流域治理事权如何划分以及如何在流域内建立多元共治的机制？
吕忠梅指出，分散立法模式是以“还原主义思维或者还原论”为方法论的，这种理论虽然不能解决长江保护立法的法理基础问题，但是也有一定的合理性。因此，应当以超越还原论与整体论的理论勇气，构建长江保护立法新法理。以整体论来明确长江流域立法的价值取向和立法原则、逻辑结构，以还原论来设计具体制度。
在这种新思维下，吕忠梅认为，构建长江流域治理体制，要明确中央与地方的权利边界；建立“整合式执法”的管理体制；实现多元主体权利(力)互动；创新流域管理机构的职权配置。建立长江流域治理制度要依据需求进行类型化，分类设计相应制度、形成制度体系。要建立综合决策机制、执法协调协同机制、公众参与机制、市场机制、监督机制、责任追究机制和纠纷解决机制，为长江流域治理提供必要保障。
