公益诉讼适用范围能否适当扩大
□ 本报记者丁国锋罗莎莎
“在检察公益诉讼中,检察机关既要参加诉讼又要监督诉讼,是否存在既当运动员又当裁判员的情况……”
“生态环境保护部门履行职责与检察机关提起生态环境方面的公益诉讼是否有职能上的交叉?如果有交叉、冲突,会不会出现有的案件抢着管、有的案件没人管……”
11月23日上午,江苏省十三届人大常委会第六次会议举行联组会议,围绕全省检察机关公益诉讼工作情况的报告开展专题询问。
提供公益诉讼江苏样本
11月21日,在江苏省十三届人大常委会第六次会议上,江苏省人民检察院检察长刘华作了江苏省人民检察院关于开展公益诉讼工作情况的报告。
报告称,自2015年7月以来,全省共办理诉前程序案件6664件、提起公益诉讼329件,分别占全国案件总数的15.7%和17.3%,位居全国第一；办理了全国首例提起的民事公益诉讼案、全国首例提起的英烈保护民事公益诉讼案,为全国提供了公益诉讼的江苏实践样本。
“在试点期间,我们不仅紧盯生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护等领域突出问题,还在不断探索延伸公益诉讼适用范围,也在一定程度上修复了受损的公益。”刘华说。
3年多来,全省检察机关共推动复垦耕地林地3.5万余亩,督促清理固体废物29万余吨,索赔环境资源损害赔偿金等费用5.8亿余元,助力江苏碧水蓝天保护；督促收回国有土地使用出让金、被套骗财政资金等18.1亿余元,为保障国有财产安全贡献检察力量。
通过报告可以看出,江苏检察机关以“诉讼不是目的、维护公益才是目的”为目标,将工作的重点放在诉前督促整改环节上,办理的诉前程序案件占公益诉讼总量的95%,共向行政机关发出督促履职检察建议6577件,诉前整改率从2016年的69%上升到目前的93.4%；向有关社会组织发出提起公益诉讼检察建议87件,支持提起诉讼28件。
是否存在职能交叉
“在检察公益诉讼中,检察机关既要参加诉讼又要监督诉讼,是否存在既当运动员又当裁判员的情况,省检察院如何指导全省检察机关处理两者之间的关系?”询问一开始,江苏省人大常委会委员、省人大内司委副主任委员高晓平抛出问题。
“检察公益诉讼并非争议之讼,而是独处之诉、协同之诉,诉讼的目的是为了维护国家和社会公共利益。整个诉讼活动中,无论检察机关、法院,包括行政机关都是公共利益的维护者,所以其实并没有运动员和裁判员之分。”江苏省人民检察院副检察长汪莉回答道。
“生态环境保护部门与检察机关提起生态环境方面的公益诉讼是否会存在职能交叉,是否会出现有的案件抢着管、有的案件没人管的情况?如何协调两者关系?”这边话音刚落,江苏省人大常委会委员陈峥就连番提问。
“去年年底,中办和国办印发的《生态环境赔偿制度改革方案》中明确指出生态环境赔偿可以通过磋商与诉讼两种形式进行,其中磋商为诉讼的前置程序,由省市生态环境部门牵头组织实施。”江苏省生态环境厅副厅长于红霞介绍说,“同时,我省在今年又出台了《江苏省高级人民法院关于生态环境赔偿诉讼案件的审理指南》,很好地协调解决了生态环境部门与检察机关在履职当中程序的一个指导指引,不会出现抢着管的情况”。
“另外,有的案件即便政府不起诉不磋商,检察机关作为维护公共环境权益的最后一道防线,也会提起诉讼,也不会出现没人管的情况。”于红霞补充道。
“两个部门履行职责的目标都是为了更好地促进和加强国家对生态环境的保护,而且检察机关履行的是对行政机关监管职能的监督职能,并非直接监管职能。”汪莉补充道。
案件来源上采取哪些措施
在持续近两个半小时专题询问中,不仅有关于食药卫生、外卖平台监管等关乎百姓生活的询问,也有关于已判决公益诉讼案件执行情况、案件线索如何发现等更深层询问。
“对于已经作出判决的检察公益诉讼案件执行情况如何?对不履行生效判决的案件,法院有什么措施来实现对公益的保护?”江苏省人大常委会委员孔大明提出了其关注已久的问题。
“截至目前,全省法院共受理民事公益诉讼案件275件,行政公益诉讼案件54件。其中,大部分案件已履行到位,而未履行的案件,主要是由于承担环境修复责任的当事人经济困难、环境修复资金存在缺口、落实环境修复主体和修复方案难等方面的原因。下一步,我们将裁定变更执行方式,以劳务代偿的方式,责令其用劳动履行。”江苏省高级人民法院副院长李玉生说。
“及时发现和掌握案件线索是办理检察公益诉讼案件的基础,除了接受群众的举报和控告之外,检察机关在案件来源和发现上还采取了哪些措施?”江苏省人大常委会委员顾正中问道。
“正如顾正中委员所说,线索对于公益诉讼案件办理至关重要。为此,我们建立全省统一的12309公益诉讼举报电话,搭建了公益眼实时拍等移动在线举报平台。”汪莉介绍说,还会定期会同相关部门到辖区内化工企业密集区、环境污染高发区以及乱伐乱采各类资源的重灾区进行巡查,并建立了公益诉讼观察员制度。
汪莉还指出,目前省检察院正在镇江地区试点公益诉讼信息管理平台。通过半年运行,已发现镇江地区公益诉讼案件线索48条,办理公益诉讼案件34起。
随后,江苏省人大代表、沛县文化馆馆长王宝红提出,今年4月,全国人大常委会通过了英雄烈士保护法。检察机关除了对现有四大领域提起公益诉讼外,是否可以对其他涉及国家利益和社会公共利益的领域,如文物保护、公共安全保护等。
“目前检察机关公益诉讼范围主要集中在生态环境、资源保护、食药品安全、国有资产保护和国有土地使用权出让四大领域,但现行的法律在表述公益保护范围的时候加了一个‘等’字,这就为检察机关履行公益保护的职责预留了空间。”刘华说。
刘华说,南京市秦淮区检察院在此前就明城墙的保护提起了全省首例文物保护的行政公益诉讼；苏州检察机关在履职当中先后介入了盘门古城墙倒塌、平江河清淤多起行政公益诉讼案件,进而推动苏州市人大常委会制定了《苏州市古城墙保护条例》。
“这是人大常委会开展专题询问以来,第一次以‘两院’作为专题询问的对象。尽管专题‘冷门’,但委员和代表们很‘热情’,提出的问题具有很强的专业性,说明了公益诉讼正在得到全社会广泛的关注。”江苏省人大常委会常务副主任、党组副书记陈震宁对记者说道。
“目前公益诉讼仍面临着线索发现难、鉴定评估难、损害修复难的问题,队伍专业化水平有待提高等问题。在今后的工作中,检察机关要充分发挥诉前程序的重要作用,在法规要义的理解上正确把握,强化与各部门之间协同合作,研究人民群众在实际生产过程中的实际需求,找到解决问题合法和合理的最佳结合点。”陈震宁说。
