深化对竞争政策基础性地位的认识
杨光普 魏加宁
编 者 的 话
竞争是市场机制的灵魂，竞争政策是市场机制正常发挥作用的根本保障，也是更好发挥政府作用的一项基本政策。2016年，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议提出要确立竞争政策的基础性地位，同年国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，2018年12月召开的中央经济工作会议进一步提出要强化竞争政策的基础性地位，足见确立竞争政策的基础性地位对当前经济发展的重要性和紧迫性。在此背景下，必须进一步深化对竞争政策重要地位的认识，正确理解竞争政策与其他经济政策的关系，有助于更好设计确立竞争政策基础性地位的路径和体制机制。
如何理解竞争政策的重要地位？
确立竞争政策的基础性地位，本质上就是确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，用竞争政策来统领和协调其他各项经济政策及法律法规。法律法规、政府条例以及其他经济政策都要建立在竞争政策的基础之上。所有的经济主体，包括政府、企业和消费者，都要受到竞争政策的约束，无论是新出台的还是现存的经济政策及法律法规，也都必须经过竞争政策审查。
二战结束以前，全世界只有美国和加拿大两个国家确立了以反垄断为主的竞争政策。二战结束后，日本成为第三个实质性确立以反垄断为主的竞争政策的国家。此后，世界各国纷纷确立了类似的竞争政策。迄今为止，全世界已有超过140个国家和地区出台了竞争法，建立了竞争政策体系，其中绝大多数是在1990年之后建立的。2001年10月，各国竞争政策当局官员、律师和经济学家等成立了“国际竞争网络”(ICN)。目前，全球已有超过100个国家或地区的138个竞争政策执法机构加入了该联盟。总体上看，不断完善竞争政策，确立竞争政策的基础性地位，已是世界潮流。
改革开放以来，我国实现了经济规模迅速扩张和持续高速增长，目前已经进入工业化中后期，经济总量稳居世界第二，技术水平更加接近世界前沿。在此背景下，新兴产业的发展方向和技术创新的演变路径变得愈发难以把握和预测，迫切需要千万家各类企业通过竞争发现技术创新的路径和产业发展的方向，推动形成经济增长新动力。对此，营造公平的市场竞争环境尤为重要。应该看到，目前我国经济运行中还存在着限制竞争、妨碍竞争的诸多因素，导致不同经济主体在市场竞争中处于不平等地位，造成资源配置效率下降，经济发展质量难以有效提升，亟需确立竞争政策在我国经济政策体系中的基础性地位，更好营造公平的市场竞争环境，增强企业家信心，稳定市场预期，为化解各种风险挑战提供稳定的宏观经济环境。
站在世界各国竞争与合作的层面上看，未来我国开放的大门会越开越大，参与的国际竞争也将愈加激烈，这也从客观上要求我国尽快建立健全竞争政策体系并确立其基础性地位，更好适应全面、双向开放的新格局。
由此可见，确立竞争政策在我国经济政策体系中的基础性地位，不仅是大势所趋，更是当务之急。
如何认识竞争政策与其他经济政策的关系？
建立并完善与现代化经济体系相匹配的经济政策体系，实现各种经济政策的目标，充分发挥我国社会主义市场经济体制的优越性，要求我们必须协调好各项经济政策之间的关系，尤其是竞争政策与其他经济政策的关系。应该看到，包括产业政策、监管政策、贸易政策、创新政策以及宏观调控在内的各类经济政策的有效实施，都有赖于市场功能和竞争机制的健全。
产业政策必须服从于竞争政策，与竞争政策保持一致。从实践看，产业政策在许多国家的经济发展过程中都扮演过重要角色。但是，当经济发展到一定阶段或经济发展的国际环境发生较大变化时，产业政策对竞争的抑制作用和负面影响就会逐渐显露出来。从发达国家的经验看，许多国家都经历了产业政策逐步弱化、转型，而竞争政策不断强化巩固的过程。在市场经济条件下，应当以竞争政策为核心来统领和协调其他各项经济政策，其他经济部门出台任何经济政策之前也都必须经过竞争政策审查。
监管政策必须服务于竞争政策，与竞争政策相协调。为了维护市场有效运行，克服市场失灵，实现公共政策目标，政府通常会针对具体行业出台相应的监管政策，对特定行业和微观经济主体的进入、退出、资质、标准及关系到国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督与管理。统一公平、公开透明的市场规则是实现公平竞争、建设现代化经济体系的前提条件。规范行业进入与退出、降低进入与退出的壁垒，有助于保证市场的可竞争性；严格监管政策、规范企业行为是促进与规范竞争的重要手段。除此之外，对行业标准不健全以及信息不对称、外部性等市场失灵问题及时加以纠正，也是竞争政策的重要任务之一。
以贸易政策强化竞争政策的作用，以竞争政策促进贸易政策转型。根据对国际贸易的态度，贸易政策可以分为鼓励贸易的政策和抑制贸易的政策；根据商品与服务的流动方向，贸易政策又可以分为进口政策和出口政策。在政策实践中，抑制进口的政策和鼓励出口的政策是最常用的两类贸易政策。一般而言，鼓励进出口的政策通常是有助于加强市场竞争的，而抑制国际贸易的政策则是有损竞争的。有效的竞争政策能够提升企业在竞争环境中的适应能力，从而提升企业在国际市场上的竞争优势，促进国际贸易。从我国的发展历程看，更加开放的进出口政策提升了众多行业的竞争优势与效率，“以开放促竞争”的实践还推动了国内竞争规则的确立与完善，促进了国内竞争格局的形成。当前，我国对国际市场的影响力不断增强，同时面临生产经营成本(如劳动力成本、环境成本等)上升、传统比较优势减弱的挑战，亟需通过竞争政策的有效实施，提升我国参与国际经济规则制定与修订的话语权、增强我国企业的国际竞争优势，“以竞争促开放”。
竞争政策要有利于创新，创新政策要有利于竞争。竞争能够为创新提供良好的土壤――在激烈的竞争中，企业难以获得超额利润，要想从竞争中取胜，企业唯一的选择就是通过持续创新与技术进步取得竞争优势，获取超额利润。但创新在有些时候也会呈现出“反竞争”的特点――一旦某一企业通过创新获得了垄断地位，市场的竞争环境就可能会遭到破坏。因此，合理的创新政策既要为经济主体提供足够的创新激励，保护和鼓励创新，又不能为创新主体提供过多的垄断地位以至于妨碍竞争。合理的竞争政策既要能够保证市场的有效竞争，又要能够为经济主体预留一定的利润空间，为其研发和创新提供必要条件，从而为经济的持续增长提供动力。
宏观调控需遵守竞争政策，以不影响公平竞争为前提。为了实现充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡，政府通常会采取一系列宏观调控政策。这些政策应当是总量政策，其实施应以尊重微观经济主体为前提。竞争政策的实施也要求对所有的经济主体一视同仁。从这个意义上来讲，二者是一致的。不仅如此，公平有序的竞争环境能够为宏观经济的健康运行、宏观经济政策的有效传导提供可靠保障，所有宏观调控措施亦应经过竞争政策审查。
(作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部)
杨光普 魏加宁
