“凯奇莱探矿权案”引发的法律思考
访谈嘉宾：
应松年 中国政法大学终身教授
余凌云 清华大学法学院教授
李显东 中国地质大学教授
王敬波 中国政法大学教授
梁凤云 最高人民法院行政庭审判长
2月22日，中央政法委牵头，中央纪委国家监委、最高人民检察院、公安部参加的联合调查组，根据各部门依据各自法定职责开展的调查工作，公布了最高人民法院二审审理的陕西榆林凯奇莱能源投资有限公司诉西安地质矿产勘查开发院合作勘查合同纠纷案(以下简称“凯奇莱案”)卷宗丢失等问题的调查结果。
“凯奇莱案”一度引发社会广泛关注。这起围绕陕西榆林市一处煤矿的合作勘察合同纠纷案件，所争议的探矿权归属关系到千亿元国家矿产资源。该案件也引发了法学界关于探矿权相关法律问题的讨论。什么是探矿权？探矿权的转让有哪些条件？探矿权的转让有哪些途径和方式？关于探矿权转让的争议应如何解决？针对这些问题，法制网记者专访了几位法学理论与实务界的权威专家学者。
法制网记者：请问什么是矿权？矿权具体包括哪些权利？
李显东：矿权又称矿业权，包括探矿权和采矿权。矿业权兼具行政特许和民事物权双重法律属性。我国《物权法》已将探矿权、采矿权归入用益物权，确认了矿业权属于私法上的物权。实际上，矿业权本为一种复杂的权利束，由于我国关于自然资源国家所有权法律性质和权利构造的研究不足，现行勘查开采许可制度是将规定范围内特定矿产的归属物权，与主体对归属物权进行开发利用的行为权，两者“糅合”包含在一个许可证之中，而事实上矿产资源勘查开采许可、矿业权的取得以及实际的勘查开采行为，三者分属不同性质的行为，分别涉及不同的公法监管和私法自治领域。
法制网记者：请问什么是探矿权？探矿权有哪些内容？探矿权人有哪些条件？
王敬波：探矿权是我国矿业权的重要组成部分，在法理上隶属于财产权而独立存在。依据《矿产资源法实施细则》第6条的规定：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。”
梁凤云：探矿权和采矿权不同，探矿权在先，采矿权在后，探矿权人和采矿权人的范围也不同。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。探矿权人获得勘查成果之后，矿产资源勘查报告及其他有价值的勘查资料，按照国务院有关规定实行有偿使用。而采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。探矿权人享有法定的权利，但并非一定能够获得采矿权，必须符合法定条件，履行法定的许可程序。根据相关规定，探矿权人只是有“优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权”“优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。
国家对勘查、探矿实行行政许可制度。探矿人勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。国土资源部《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》规定，探矿人必须具有资格证书，提交的地质勘查单位资格证书应当是国务院地质矿产主管部门或各省(区、市)地质矿产主管部门颁发的地质勘查单位资格证书。勘查资格证书的业务范围应与本次探矿权申请业务范围相符。经过自然资源部门审批之后，获得勘查许可。国土资源部《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》规定，探矿申请人的资金能力必须与勘查矿种、范围等相适应，必须提供银行资金证明。探矿权人获得探矿许可证之后，如果转让，必须获得国土资源部门的许可。
法制网记者： 我国关于探矿权的转让经过哪些发展阶段？
余凌云：随着我国社会经济体制改革的不断推进，关于“探矿权转让”的讨论经历了若干个不同的发展阶段。
第一个阶段是建国初期，国家承认探矿权，但禁止探矿权转让。1950年中央人民政府政务院颁布了《矿业暂行条例》，该条例第1条规定：“全国矿藏，均为国有，如无须公营或划作国家保留区时，准许并鼓励私人经营。”同时，第23条与24条对探矿权转让作了严格限制：“探矿或采矿人，对于所领之矿区，以自行探采为限，不得转租”“探矿或采矿人于出让其财产时，不得以矿藏或执照，作价交易”。显然，在建国初期的历史阶段，我国的法律体系承认探矿权的存在，但严格禁止探矿权自由转让的行为。
第二阶段是计划经济时期，国家否认探矿权，并限制探矿权转让。当完成社会主义改造后，我国基本消灭了私人所有制，矿业领域的企业自然也被收归国有。在计划经济时期，探矿、采矿均依赖于国家出资，地勘单位通过普查、详查和勘探勘查地质情况，每个阶段的地质成果报告均汇总后上交国家有关部门，由国家来计划探矿采矿任务，并定期下达给地勘单位和相关企业。由此可知，在这一阶段中，真正私权利意义上的探矿权不复存在。
第三阶段是市场经济时期，探矿权转让市场发展迅猛。1986年颁布实施的《矿产资源法》首次在正式法律文本中明确提出了“探矿权”的概念，其第3条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”第5条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”1987年国务院发布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，正式确立了矿产资源勘查登记管理制度，标志着我国探矿权管理制度开始步入正轨。随后，国务院在1998年连续发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个行政法规，确立了我国探矿权有偿取得和依法转让制度。2000年发布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》，更是将“出售”明确列为探矿权转让的方式之一，并同时对抵押、出租等市场行为进行了规范，对于建立适应社会主义市场经济体制下的探矿权管理制度具有重要意义。2007年颁布的《物权法》则进一步明确了探矿权的用益物权性质，突出了探矿权的私权利属性。
法制网记者：我国关于探矿权转让有哪些法律规定？需要哪些条件？
应松年：探矿权可以转让，但是需要经过自然资源主管部门批准，因此探矿权转让既涉及合同成立以及效力等民事问题，也涉及许可、登记等行政法问题。探矿权转让的行政许可在《探矿权采矿权转让管理办法》中进行了详细的规定。依据该《管理办法》第5条规定：转让探矿权，应当具备下列条件：(一)自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；(二)完成规定的最低勘查投入；(三)探矿权属无争议；(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。另外，《矿业权出让转让管理规定》第37条规定：各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。
余凌云：综合《矿产资源法》《探矿权采矿权转让管理办法》《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》《矿产资源勘查区块登记管理办法》等法律法规，探矿权转让需要满足以下几个法定条件：
第一，时间要件。根据探矿权获取方式的不同，权利人转让探矿权的时间限制也有所不同。具体而言，可以分为三类。第一类权利人“以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权”。此时，探矿权人至少须满足以下三个条件之一，才可以申请转让探矿权：(1)持有探矿权满2年；(2)持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告；(3)经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。第二类权利人“以协议方式取得探矿权”，则该权利人5年内不得转让探矿权。特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。第三类权利人的探矿权是基于“国家出资勘查形成矿产地”而获得的，则需要按照财政部、国土资源部相关规定处置。
第二，最低勘查投入要件。如果探矿权人在勘查许可证有效期限内、在其划定的勘查作业区范围内没有发现可供进一步勘查或开采的矿产资源、拟通过转让探矿权降低损失，那么此时探矿权人除了需要满足时间要件的要求，还必须达到最低勘查投入要求。具体而言，探矿权人应当自领取勘查许可证之日起，在各勘查年年度的最低勘查投入分别为：(1)第一个勘查年度，每平方公里2000元；(2)第二个勘查年度，每平方公里5000元；(3)从第三个勘查年度起，每个勘查年度每平方公里10000元。
第三，探矿权属无争议。2007年颁布的《物权法》确立了探矿权的用益物权性质，这也决定了探矿权具有严格的排他性，即“一物一权主义”。换言之，在同一勘查作业区内，只能存在一个探矿权主体、只能设立一项探矿权。因此探矿权人在转让探矿权之前的一个重要任务是明确该勘查作业区内不存在探矿权属争议，避免潜在的后续纠纷。
第四，按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款。
法制网记者：探矿权的转让有哪些途径和方式？探矿权的转让需要经过哪些程序？
余凌云：我国现阶段的法律法规尚未明确探矿权转让的具体方式。依据《矿业权出让转让管理暂行规定》，权利人可以通过出售、作价出资、合作、重组改制、出租、抵押等方式转让矿业权。
第一，出售。出售探矿权是较为传统的转让方式，是指在满足探矿权转让条件的情况下，交易双方就探矿权进行直接买卖，对探矿权的权利义务一次性进行整体转移。但这种“将探矿权整体出售”的情况在实践中并不常见，探矿权人大多数都倾向于保留一部分探矿权，以期获取未来收益。
第二，作价出资。作价出资是指探矿权人依法将探矿权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为。但在实际工作中，权利人能否以作价出资的方式转让探矿权，仍存在些许争议。
第三，合作、合资。合作勘查或合作开采经营是指探矿权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为，分为法人型合作与非法人型合作。若是法人型合作，则合同双方需要事先就探矿权进行转让申请，获得批准方可将探矿权以资本的形式入股。若是非法人型合作，则只需双方确定合作意向、签订合作合同，并将相应的合同向登记管理机关备案。
第四，抵押。理论上说，探矿权作为用益物权的一种，权利人可以对其进行抵押。但究其本质，探矿权不便估算，属于不确定收益。在实践中，权利人一般均以采矿权作为抵押。
李显东：矿业权市场流转存在矿业权出租、承包、合作以及矿山企业股权转让、合伙矿山企业财产份额转让等多种市场交易方式。司法实践中，当事人往往以签订其他有名合同的方式行矿业权转让之实，以规避行政监管。
梁凤云：探矿权、采矿权均须经过行政许可程序获得。《行政许可法》第12条规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。矿产资源法第3条第3款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。在对探矿权、采矿权进行许可的过程中，只有自然资源管理部门和行政相对人形成行政法上的权利义务关系。法律禁止民事主体非法约定或者非法出让、转让矿产资源等自然资源，对于自然资源权益出让、转让，均须通过申请――许可方式，防止出现“公法遁入私法”，逃避公法制约监督的现象。
余凌云：我国对探矿权转让实行实质审批管理制度，探矿权人的申请是探矿权转让的前置条件和必要程序。探矿权人在转让探矿权时必须向审批管理机关提出书面申请，获得批准后方可进行后续转让程序。
依据《探矿权采矿权转让管理办法》的规定，探矿权人在申请转让探矿权时，应当向审批管理机关提交转让申请书、转让人与受让人签订的转让合同、受让人资质条件的证明文件、转让人具备转让条件的证明、矿产资源勘查或者开采情况的报告、审批管理机关要求提交的其他有关资料。国有矿山企业转让采矿权时，申请人还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。
审批主体为两级负责制，即国务院地质矿产管理部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产管理部门均为探矿权转让的审批管理机关。二者的区别在于，前者负责由其审批发证的探矿权、采矿权转让的审批；后者则负责审批其他探矿权转让事项。
在受理转让申请后，审批管理机关将主要针对勘查投入、勘查期限、履行法定义务情况、探矿权权属等内容进行审批和评估。审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。不准转让的，审批管理机关应当说明理由。
在未经批准之前，当事人签署的探矿权转让合同不生效。如果转让的标的是由国家出资勘查形成的探矿权，须履行按照国家出资形成的探矿权的评估确认程序。
法制网记者：关于探矿权转让的争议如何解决？
应松年：探矿权争议既可能是民事争议也可能是行政争议。在探矿权转让民事诉讼中，法院根据当事人的诉讼请求对于合同效力、合同履行等问题进行裁判。在民事诉讼中，法院无法要求自然资源部门必须批准探矿权转让许可，因为那不是法院民事诉讼可以裁判的部分。当事人需要向自然资源部门提出探矿权转让申请，办理报批手续，才能获得行政许可。如果当事人是对自然资源部门不受理申请或者不予批准等行为不服，则是行政诉讼。
李显东：矿业权转让申请未经审批时合同效力之争尤为常见，成为矿业权流转纠纷中亟待解决的核心问题。对于不符合行政法规规定的矿业权流转合同的效力认定，在2017年颁布的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》中已有了较为明确的规范。
基于对《解释》的理解，还需要回归到法律行为的基本理论上去，区分成立要件和生效要件，重塑法律行为的效力内容。可以区分不同层面的问题来予以把握：第一，矿业权为用益物权，其转让适用区分原则，故矿业权转让未经国土资源主管部门批准并办理矿业权变更登记手续的，不发生物权变动的效力。第二，矿业权转让未经审批，合同并非没有任何法律效力，也不是未生效，更非无效。第三，矿业权转让合同依法成立后，在不具有法定无效情形下，合同约定的报批义务即具有强制履行力，受让人可向人民法院请求转让人履行报批义务，转让人也可请求受让人履行协助报批义务，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。第四，报批义务人无正当理由拒不履行报批义务，应向守约方承担违约责任，而不是缔约过失责任，以给予守约方妥适救济、惩戒恶意违约人，维护社会诚信和交易安全。
法制网记者：《矿产资源法》正在修改，对于矿权争议解决有什么意义？
王敬波：现行《矿产资源法》颁布于1986年，1996年进行了比较重要的修改。从2003年《矿产资源法》启动修改，但是进展缓慢。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出要修订《矿产资源法》，并要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，明确自然资源资产所有者、监管者及其责任，完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理。完善矿产资源管理制度、加快修改《矿产资源法》已经成为时代的必然选择。
