让执法严格运行在法律边界内(第一落点・聚焦行政执法三项制度(下))
确保每项重大执法决定必须经过合法性审查
■行政执法三项制度的一个重要创新是探索重大执法决定法制审核制度，要求“作出重大执法决定之前，必须进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。
■在具体改革实践中，谁来承担重大执法决定法制审核任务？审核的范围和内容如何廓清？审核应遵循什么程序？
谁来审：法制员“质检”，确保执法“不枉不纵”
李臻是宁夏中卫市公安局沙坡头分局文昌派出所民警，由于办案细致，学习能力强，被所里推荐为法制员。
“除了日常接警办案以外，我还要负责检查所里民警的接处警视频记录、询问笔录、证据资料、涉案物品扣押等，审核是否合法，认为没有程序问题的话，报上级领导审批。”李臻说，自己的职责就是保证办案公正性，这对当事人和民警都是一种保护。
设置法制员，是中卫市进行重大执法决定法制审核制度试点的一项举措。如今，在中卫市各基层执法单位，法制员通过对案件质量审核、实时把关，对执法活动分类管理、全程监督，成为执法人员的“主心骨”、案件的“质检员”和执法过程的“防火墙”。
“证据链多了视频影像资料，审核量比过去大。”天津市红桥区环保局法制科有两名工作人员负责法制审核，张智超整理案卷时，对面的同事正在手工录入日常检查记录信息。
“区里有执法权的机构都要配备专业审核人员。”红桥区司法局副局长白榕介绍，按照相关法律法规，专业法制审核岗位人员一般需要通过国家法律职业资格考试，或是通过执法资格考试，需是具有从事法制工作经验、能够胜任法制岗位的人员。
审什么：廓清内容范围，“重大”的标准不一刀切
在实践中，如何确定法制审核的范围？哪些行政执法决定称得上“重大”？
“比如处罚金额，拿天津市来说，各区经济发展状况不一样，经济条件好的区，处罚5万元不算多，但在红桥区，处罚1万元可能已经算多了。因此，处罚数额标准不能一刀切。”白榕说。
在天津市规定“重大”标准的基础上，红桥区增加一条：“在本辖区有重大影响”。前段时间，有群众反映一处浴池违法建设，严重影响周围居民生活，“受影响的群众较多，群众反映较大，这就属于对本辖区群众生活有重大影响。”白榕说。
此外，还有来自基层提交的重大执法决定。天津试点综合执法权下沉，按照行政执法体制改革的要求，要把问题解决在基层。“如果属于本辖区有重大影响的案件，街道办事处要移交给区综合执法局。街道也配备有法制审核人员，负责日常法制审核工作，转到上级单位区综合执法局的数量并不多。一般情况下，经上报，由区综合执法局受理的案件，就属于重大执法决定案件。”红桥区司法局行政执法监督科科长赵椿正解释。
执法权下沉试点期间，红桥区专门梳理总结“执法手册”，巴掌大小，基层执法人员人手一册。不同案由、适用法律依据、处罚内容等，分门别类，一目了然。这次推行重大执法决定法制审核制度试点，红桥区要求按照执法手册的梳理内容，法制部门要严把法律审核关。
如何审：遵循规范程序，执法者不越权力边界
2018年3月，红桥区环保局两名执法人员检查发现，一加油站地下油罐未使用双层罐，未采取防渗漏措施，涉嫌违反水污染防治法。现场检查人员确认违法事实后，先将案由、当事人信息、案情简介填好，通过移动执法平台上传现场检查笔录。环境行政执法支队和法制科随即进行审核确认。
决定立案后，现场执法人员采集证据，确认违法程度、持续时间，调查结束后做案件调查报告，附卷移交法制科。法制审核人员拿到案件调查报告，要看证据是否充分、适用法律是否准确、处罚是否适当。作出最终处罚决定前，要召开案件审议会，相关部门人员代表到场，陈述违法事实、处罚法律依据，确定处罚金额，形成处罚结果，最后在案件审批表上确认签字。至此，内部审核程序才基本完成。
“我们2016年重大执法决定法制审核数量4件，2017年涉及重大法制审核26件，后期整改的数量还不包括在内。”红桥区环保局法制科张智超说。
跟过去比，审核程序有何变化？“过去是三级签字制，承办人签字后，不同层级领导分别签。现在将重点下移，增加法制部门人员审核，变为四级审核，保障各项决定和处罚合法合规。”白榕说。
打开中卫市法治政府网，记者看到了多个来自市场监督管理局的审批表，每一张表都是由执法人员上报给法制科科长审核，再由法制科科长填写对执法人员办案意见，并提请局长审批后向当事人送达行政处罚告知书。
中卫市市场监督管理局法制科科长李发祥说，违法的事实、证据、定性、法律适用、自由裁量权是否公平公正等方面都需要法制员审核，严格审核可以有效解决基层单位在办案过程中忙中出错或因能力不足而造成执法过错现象，提升了办案质量。
去年3月，中卫市沙坡头区滨河辖区一家酒吧的服务员和消费者产生纠纷，双方吵架后散去。消费者随后发短信与服务员约架。双方各纠集人员，在沙坡头区商业北街打起了群架。
“当时，滨河派出所定性约架方为寻衅滋事，而法制员审核后，将案件定性为聚众斗殴。”沙坡头分局法制大队副大队长王太峰解释说，“寻衅滋事只处理一方，聚众斗殴双方都会受到处罚，这个案子如果不是法制员把关准确，会产生不良社会影响。定性不准确的案子起诉到检察院，也会被打回来补充侦查，后续不仅取证难，办案民警也会受到相应的处罚。”
龚相娟 刘 峰
