编者的话
执行难，是长期制约人民法院工作发展的老大难问题，严重损害胜诉当事人合法权益，严重影响司法公信力。在十二届全国人大四次会议上，最高人民法院提出，要向执行难全面宣战，用两到三年时间基本解决执行难问题。其后，各级法院采取多种方式惩治“老赖”、破解执行难。然而，在众多失信被执行人中，一类特殊的被执行对象成为破解执行难的“硬骨头”，那就是个别基层政府部门。个别基层政府部门成为失信被执行人有何成因？如何解决？《法制日报》视点版从今日起推出“聚焦涉基层政府部门执行难”系列报道，敬请关注。
□ 本报记者 赵红旗
想起14年前的那起欠债案，河南省固始县沙河铺乡政府乡长刘成友有喜有忧。50万元的欠款对于乡政府来说并不是一个小数目，喜的是，悬在头上的此案终于了结。忧的是，欠款虽然还上了，但为了维持乡政府经费的正常运转，还得节源开流想办法。
沙河铺乡作为被执行人的案件，是在固始县人民法院执行局主持下以执行和解方式结案的。
“‘老债空悬’现象考验着乡级政府的诚信，如果乡政府不躲避执行，积极偿还债务，还是能得到申请执行人理解的，执行和解的可能性较大。如果乡政府不认陈年老账，推诿扯皮，法院会依法顶住压力，将其列为失信被执行人。”固始县法院执行局负责人叶双庆向《法制日报》记者介绍说。
乡政府还款承诺拖十几年
2003年年初，沙河铺乡政府因安置拆迁户，经协商，将某房地产开发公司签名下的一宗土地以63万元的价格回收，并承诺款项在2007年前全部还清。
“如果与其他单位打交道，我们在付款方式上是不会轻易让步的，但与乡政府打交道，我们不担心，毕竟是一级政府嘛。”在某房地产开发公司负责人高国富看来，政府的诚信度高，不会不讲诚信。
但他没想到，乡政府承诺的还款期限到了，却没有钱支付。让他心里有一丝安慰的是，每次去乡政府催要，乡领导都热情接待，并在其要求下，继续签字认可还款协议书，但因乡财政困难，截至2014年年底，乡政府陆陆续续支付了13万元，尚余50万元未予支付。
在高国富代表公司催要欠款期间，沙河铺乡政府领导也调换了几任，其公司资金也遭遇困难。为讨要剩余的50万元欠款，该公司将乡政府诉至法院。2015年11月，固始县法院依法作出一审判决，沙河铺乡政府对余款50万元承担清偿责任。法院判决下达后，乡政府未提出上诉。
判决生效后，沙河铺乡政府未按照判决书确定的法律义务及时清偿债务。
涉案双方达成执行和解
2016年8月，某房地产开发公司向固始县法院申请强制执行。执行局干警依法向沙河铺乡政府送达了执行通知书、报告财产令。
“乡政府并没有推脱还款责任，并依照法律规定出具了乡政府财产情况报告。乡政府财政账户上也确实没有可划拨的经费。”承办此案的执行一庭副庭长金辉向《法制日报》记者介绍说，乡领导反复向其解释说，乡里的资金基本上靠上级财政划拨，实在是无力统筹安排偿还该笔资金，在积极向上级汇报的同时，利用现有财力进行偿还。
“乡里主要领导也认识到，这样拖下去不是办法，应尽快了结此案。”金辉说，乡党委、政府通过召开专题会议研究，决定以乡政府街道门面土地使用权和部分现金的方式履行法院生效判决，并将会议决定的红头文件报送固始县法院，请求法院帮助协调解决。
固始县法院执行局与某房地产开发公司沟通后，该公司坚持表示，只接受现金履行方式。此次和解没有成功。
在“两到三年基本解决执行难”的活动中，固始县委、县政府要求对涉及乡级政府和行政机关的案件进行摸底排查，尽快予以解决，努力挽回在社会上的不良影响。
金辉再次与沙河铺乡乡长刘成友进行沟通后，组织双方在法院进行调解。在乡政府当场履行了部分执行款项后，双方达成执行和解协议。这起长达14年的纠纷终于落下帷幕。
乡级政府欠债并非个案
记者在采访中了解到，进入法院执行程序的被执行人，乡级政府并非个案。
“这类案件形成的债务不是近年的，也不是新产生的，都是些陈年旧账，有的债务长达十几年，近的债务也有5年以上。”一位不愿具名的执行干警说，在当时社会环境下，乡级政府的法治观念还不强，有的盲目上项目、建企业、搞担保，往往是前一任乡领导调整之后，继任者考虑得过多的是发展问题，对前任欠下的债务能拖就拖，致使形成长期债务，“老债空悬”矛盾日积月累。
“乡里要发展，要办好民生事宜，仅乡里的财力是不够的，举债发展是一个趋势。”一位乡干部则坦言，乡里的债务涉及到办学养老基础建设、环保绿化、村村通公路、市场开发、道路维修和土地赔偿款等方面，但欠款的数额并不大，一般不会突破100万元。
这位乡干部坦承，因乡里的欠款对象多与当地群众有关，有的是具体干活的当地农民，一旦欠款，他们不找工头，而是到乡政府信访，既干扰了政府的正常工作，也在群众中造成不良影响。
“乡级政府财力不强，税源也少，大部分经费靠县财政保底，再加上乡财县管等制度的实施，乡财政可支配的资金较少，还债就更难。法院在依法强制执行中，查封乡级财政账户意义不大，既需要增强乡级政府主要领导的法治意识，更需要提高乡级政府化解债务包袱的能力。”固始县法院院长郑镇林认为。
欠债不还影响执政形象
“涉乡级政府案件不能依法执结，不仅损害当事人的利益，损害了法律的权威，而且破坏了党的形象，损害了政府的信用，使社会矛盾日益激化、法治环境逐渐劣化。”中国政法大学教授李建伟认为，欠债不还，既影响基层政府执政形象，也影响与群众的关系，久而久之，使人民群众对政府信赖度大大降低。在强力解决执行难的大背景下，乡级政府主要领导把精力主要集中到“找钱还债”上，难以把更多精力用于发展农村经济和解决民生中的一些实际问题上，在很大程度上削弱了乡级政府执政力量。
李建伟建议，乡级政府的欠债问题应引起高度关注和重视，亟待尽快出台切实可行的措施加以化解。一方面，要对乡级政府形成的债务进行分类，根据具体情况提出不同的化解方案，通过财税体制改革力度，由中央、省、市、县四级财政进行化解。另一方面，通过乡级政府权力清单的制定，坚持一切从乡级经济能力出发，防止乡级政府再盲目增加投资建设项目，从根本上防止出现新的债务。
据郑镇林介绍，由县委政法委牵头，把执行工作纳入对乡镇综治目标责任考核，实行一票否决，实践证明，收效较好。下一步，应将经法院判决尚未履行还款义务的乡级政府纳入范围，每年实行还债考核，对于欠款少的乡镇，责令还清；对于条件差的乡镇，并且欠款又多，要主动与申请执行人沟通协调，列出双方均认可的偿还计划，恢复政府在债权人和群众中的诚信。
“在司法实践中，确实有一些乡级政府领导不配合法院执行工作。对在社会上造成恶劣影响的乡级政府，除依法将其列入失信被执行人名单外，应追究其法定代表人的责任。”李建伟建议，对涉及乡级以上政府的案件，应一律提级或异地执行，既能有效克服和防止地方保护主义，又能消除申请执行人的“合理怀疑”，实现执行工作的公平正义。
