图一:近五年来受理审查起诉金融犯罪案件情况
图二:非法吸收公众存款案件与集资诈骗案件件数王鲁坤/制图
近年来,金融业改革开放不断深化,金融创新蓬勃发展,在为经济稳定健康发展提供有力支持的同时,也出现一些风险隐患。在加强金融监管、规范金融市场过程中,一些问题逐渐暴露,突出显现于金融犯罪活动中。近日,上海市检察院发布《2016年度上海金融检察白皮书》,对2016年上海检察机关办理的金融犯罪案件进行系统分析,排查风险诱因,并提出对策建议,以期有助于进一步完善上海金融市场的法治秩序,服务金融发展,防范金融风险,维护金融安全。
办理金融犯罪案件基本情况
2016年,全市检察机关共受理审查逮捕金融犯罪案件1238件1921人,审查起诉金融犯罪案件1683件2895人。案件共涉及7类28个罪名,包括金融诈骗类犯罪案件1137件1313人,破坏金融管理秩序类犯罪案件504件1498人,扰乱市场秩序类犯罪案件25件66人,金融从业人员犯罪案件32件39人。案件基本情况如下:
1.案件总量下降,涉案人数上升。2016年全年共受理审查起诉金融犯罪案件1683件2895人,相较于2015年2140件2684人,案件量下降21.3%,为近5年来受案数量次低的年度,仅高于2013年的1411件,但涉案人数上升8%,为5年来涉案人数次高的年度,仅低于2012年的3381人(见图一)。
2.罪名分布略有变化,信用卡诈骗罪占比降幅较大。2016年,全市检察机关受理的金融犯罪案件涉及28个罪名,与2015年持平,但2015年未曾出现的逃汇罪案件和骗购外汇罪案件分别受理5件和2件。就案件类型分布看,信用卡诈骗案件虽以1027件的数量占全部金融犯罪案件的61%,仍连续八年居金融犯罪案件首位,但从其所占比重来看,相较于2015年的79.5%,已有明显下降。案件数量占前十位的罪名分布变化不大,只出现小幅波动,非法吸收公众存款罪案件上升至第二位,伪造、变造金融票证罪案件有所减少,退出前十,而利用未公开信息交易罪案件上升,成为2016年案件量第十的罪名。
3.涉银行业案件下降,涉证券和保险业案件增加。从案件所涉金融行业看,仍以涉银行业案件为主,2016年共受理涉银行业金融犯罪案件1597件2719人,案件数和涉案人数分别占了全部案件数量的94.9%和94%,但相比2015年的2073件2566人,案件量已明显下降。涉证券业犯罪和涉保险业犯罪案件则呈上升趋势,分别受理17件54人和53件105人,案件量较之2015年分别上升117%和56%。
金融犯罪案件特点
分析2016年全市检察机关受理的金融犯罪案件,主要有如下特点:
1.非法集资案件高发,犯罪方法传销化、模式化,易复制扩散,欺骗性强,辐射面大。2016年,全市检察机关共受理非法吸收公众存款案309件1189人,案件数量和涉案人数相较于2015年的101件390人分别上升206%和205%(见图二)。受理审查起诉的非法集资案件,多采用传销式手法推销业务,极易被复制扩散,不少案件中业务经理或团队长为获取更多不法利益而“另起炉灶”,重新成立团队发展客户,实施新的犯罪。涉案金额巨大的案件均采用集团化、跨区域、多层级运作模式,涉案公司在短时间内迅速复制出数量庞大的公司群,波及全国。
2.涉互联网金融领域的刑事风险上升。以互联网金融名义实施非法集资犯罪的情况日趋严重。2014年全市发生首起P2P网贷平台非法集资案,2015年上升至11件,2016年陡升至105件,占全年受理的非法集资案件总数的30%。犯罪形式多为假借互联网金融名义,主要在线下吸收资金。绝大部分涉P2P刑事案件采用线上、线下相结合的销售模式,即除了在线上开展业务外,还在线下设立实体网点,采用拨打电话、在人流密集区发布小广告等传统犯罪手法进行非法集资。
3.非法经营金融业务犯罪迷惑性大。为防范金融风险,保障投资者权益,法律规定股票、期货、外汇等金融产品必须在经国家主管部门批准的场所内交易并遵循一定的交易规则,但2016年出现多起在正规交易场所之外非法经营金融业务的案件。
4.外汇犯罪呈上升趋势,虚构转口贸易成惯用手法。除非法经营外汇汇兑案上升明显外,多年未有的逃汇、骗购外汇案在2016年均有发生,其中逃汇案5件11人、骗购外汇案2件10人。行为人大多利用离岸公司、离岸账户虚构转口贸易背景实施套利。
5.金融新市场、新业务仍是金融犯罪重大风险点。长期以来,金融新市场、新业务一直容易被犯罪分子所突破和利用,2016年的金融犯罪案件再次突出反映出这一问题。银行业新推出的电子承兑汇票业务被不法分子利用,证券业发生非法经营股指期货、利用高频程序化交易操纵期货市场以及利用“新三板”股票实施非法经营犯罪等新类型案件。
金融犯罪案件反映的问题
金融监管不足、金融法规滞后、投资意识偏差以及征信体系未完善等综合因素导致非法集资犯罪居高不下。首先,面对市场金融产品的琳琅满目,金融法规的供给却相对不足,未能及时向社会提示金融业务的本质和金融风险。如目前市场上理财产品泛化,始终没有明确的法律概念,也缺乏完善配套的法律法规予以规范,对于银行、证券公司、保险公司等正规金融机构之外的市场主体销售的理财产品存在监管空白,规则的缺失让社会公众难以辨别产品的合法与否。其次,从金融监管角度而言,目前金融监管的重点在市场准入环节而非市场交易环节,较易产生监管盲点和薄弱点,如目前各种投资咨询、资产管理、信息服务类公司工商注册手续简便,注册后又缺乏相应监管,致使其开展非法活动初期未能被及早发现。再次,社会公众投资者投资风险意识和法律意识缺失,盲目投资。此外,虽然目前征信体系已开始构建,但尚未能建成跨行业、全覆盖的征信系统,使金融欺诈活动游走于行业监管缝隙,难以识别和发现。
金融犯罪与国内外经济形势、金融政策及刑事政策等密切相关,发案形势依然严峻。资本具有跨市场、跨国境逐利的天性,国内外经济形势的发展变化都将影响国内金融犯罪的态势,2016年的外汇犯罪突增,就与有的国家进入加息通道、国内进入转型调整期密切相关。这些因素导致跨境资金流动的不确定性增大,企业避险或套利的意愿增强,以此为目的的外汇犯罪就此浮出水面。同时,在我国经济转型过程中,面临政策调整和增长减速等压力,可能造成一段时间内金融犯罪发案形势依然严峻。此外,司法机关对刑事政策的调整与把握也对特定类型案件的发案量产生直接影响。2015年上海市检察机关与公安机关会签了《关于办理恶意透支型信用卡诈骗犯罪案件若干问题的指引》,加强惩治此类犯罪的证据要求,严把入罪门槛,当年此类型犯罪就呈现出下降趋势,2016年继续下降,降幅达39.6%。
金融机构内控措施不足、推出新产品时对风险考虑不周,难以有效防范犯罪。金融行业具有高风险性,因此金融机构往往都会制定复杂的内控和监督制度,但从业人员最了解这些内控制度的薄弱环节和漏洞,从而实施犯罪。部分案件还暴露出金融机构在推出新产品、新业务时,往往重效益轻风控,明显缺乏风险评估和犯罪预防环节。
对策建议
针对金融犯罪案件的特点和问题,上海检察机关提出以下建议:
完善制度供给,明确规则,营造公平竞争的市场环境。立法部门和金融监管部门,要及时建立健全法律法规,完善制度供给,明确规则。目前,针对理财产品泛滥的现状,必须明确界定理财产品的法律性质,明晰各金融机构在发行理财产品中的风险管理、运作规程和信息披露责任。对跨行业、跨市场的金融创新,则应借鉴域外的沙箱监管经验,进一步出台金融创新的发展指引等规范性文件,在宏观上对金融创新的组织形式、操作规则、从业人员资质等方面作出明确规定,使金融创新业务有规可循,有章可依。
加强事中事后监管,防范风险,引导互联网金融健康发展。建议进一步细化管理细则,推动互联网金融健康发展。一是完善市场准入机制,在注册资本、高级管理人员从业资质、业务模式、风险控制和资金管理等方面设置行业准入门槛。二是建立退出接管机制,避免平台大量无序退出,冲击金融稳定,保护消费者合法权益。三是建立强制性信息披露机制,以真实的信息披露保障投资者的知情权。四是回应市场热点,明晰法律概念。进一步明确金融创新业态法律本质和核心概念,如对平台和机构所关心的债权拆分、类资产证券化等概念应当细化,划清合法与非法的界限,避免不法分子借金融创新之名实施犯罪。
优化监管技术,更新监管方式,构建多层次监管体系。首先,建议加强监管力度,创新监管方式,推动市场正本清源,回归到正常的健康发展轨道。针对“互联网+”模式下金融业态快速创新发展,金融产品底层资产相互渗透,产品性质难以界定,建议转变监管模式,由分业监管向行为监管转变,并注重由重视场内监管向场内、场外双监管转变,加大对场外交易场所的排摸、分类和整顿。其次,实行分类管理与处置,在打击金融犯罪的同时保护金融创新。建议区分不同情况对金融创新加强监管,对假借互联网之名行非法集资之实的,应依法及时打击;对于依法经营的互联网企业,要做好服务、引导和鼓励,促进其健康发展;对于经营不规范、风险等级较高的企业,要督促整改。再次,充分运用大数据,构建“互联网+”时代防范非法集资的防火墙。对互联网金融,监管部门可以充分挖掘和应用大数据,利用高科技手段更有效地防范犯罪,做好风险预警,尽早发现和打击非法集资活动,将损失波及面降至最低。
司法机关加大查处力度,全力做好社会稳定工作。司法机关要对严重金融犯罪特别是涉众型金融犯罪保持打击力度,形成有效威慑,消除不法分子的侥幸心理,维护和净化市场环境,保护社会公众权益。在办案过程中司法机关应畅通信息、协调案件进展、统一处理尺度,避免因认识差异造成案件处理不平衡而引发不稳定因素。
对国际国内经济形势和各项金融改革措施加强研判,形成提前预防与应对的合力。建议金融机构主动根据经济形势及时调整自身的业务政策。如今中国经济进入新常态,经济增速放缓,中央鼓励供给侧结构性改革,金融业应当严防加杠杆炒作和交叉性风险,减少资金在金融领域空转套利。因此,银行业的放贷政策需及时转变,加大对实体经济的资金支持,不断推动产业结构的优化。监管部门和司法部门应及时总结规律,加强风险预判,并形成合力。受经济形势和市场环境等因素影响,金融犯罪在具体的时间段内会形成一定的特点和规律,监管部门和司法部门要及时梳理和总结案件特点,并在此基础上对犯罪形势和发案风险进行预判,以提早应对与防范金融违法与犯罪。行政监管和刑事司法要各自发挥优势,加强协作,维护和净化市场环境。
增强市场主体的规则意识,提升市场成熟度。推动融资方或平台等主体严格履行信息披露义务,以供投资者作出合理的投资选择;督促交易所、券商、承销商等尽职履行审核义务、风险告知义务,避免不具有相应风险承受能力的人盲目投资。加强投资者教育,引导投资人树立正确的投资理念。
进一步完善内控机制,提高从业人员的诚信、法律意识。针对不同金融产品、不同环节制定有针对性的流程与规章制度,尤其在推出新产品时,充分预估其金融风险和法律风险,对于传统的重点业务,也应当结合案件梳理问题环节并及时调整、补充与完善相关的制度规范。建议强化内部监督检查,保证制度得以落实。充分发挥金融系统监察、内审、稽核等为主的监督检查体系的作用,重点对银行信贷、保险退保、车险定损等易发生犯罪的岗位或环节加强检查力度,建立和实行责任追究制。充分运用多种方式开展职业道德教育,进一步提高从业人员的诚信意识和法律意识。
(执笔人:肖凯 胡卫军 陈晨 王世涛 陆川 李小文)
