回顾2016年，上海空气质量平均优良天数比例为75.4%，同比增加5.2个百分点；在城市运行安全方面，去年上海总体运行平稳，集体性食品安全事故年发生数量下降到个位数……
“生态环境和城市安全事关居民的健康和生命，同时也与城市经济安全密切相关。”上海社科院《上海经济发展底线预警与短板研究》课题报告指出，在未来阶段，上海经济发展必然将与生态环境和城市安全两方面因素更加紧密关联。结合经济新常态，分析这两条底线，可以发现上海还有一系列短板需要补上。
环境治理亦需补产业和技术短板
“到2020年，上海全市基本消除黑臭水体，基本消除劣V类水质水体；全年环境空气质量优良率达到80%左右；生态用地面积达到3500平方公里，森林覆盖率达到18%；原生生活垃圾基本实现零填埋……”
一条条清晰而明确的约束性指标依次出现在上海“十三五”规划中，它们共同构成了上海生态环境的发展底线。
“从经济学角度分析，当生态环境恶化时，人均资源占有量就会降低，从而导致人均收入和社会总产出降低。”课题组长、上海社科院创新团队首席专家石良平表示，生态环境的恶化可能会导致生态治理成本增加，粮食减产，工业发展环境恶劣等一系列的后果，使得社会的总产出减少，经济发展速度降低。
课题组认为，“十三五”期间，上海要守住生态环境的底线，需要在两个层面上补短板。
从直观的层面看，上海环境质量总体与国家标准和市民需求仍有较大差距。比如PM2.5、臭氧为代表的复合型大气污染问题仍然严重，河道、水体污染问题依然普遍存在。城乡环境差异明显，城市生态功能不足等问题，与市民日益提高的环境要求存在差距。
“在特大城市中，污染物基数大，因此对污染的防治能力需要有更高要求。”课题组副组长汤蕴懿介绍，2015年，上海常住人口为2415万人，能源消费总量达1.14亿吨标准煤，煤炭消费约4850万吨，污染物排放总量仍处于较高水平。
课题报告指出，从既有环境问题的角度分析，上海需要坚守环境消耗的底线，以解决损害群众健康的突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，着力推进颗粒物污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题，建设生态文明可持续发展城市。公众也应参与到环境保护和建设中来，市民的环境保护意识也需要融入上海的城市精神。
而从发展的角度看，在经济新常态下，如何寻求工业化和环境保护之间的平衡，是一个很大的挑战。课题报告指出，“十三五”期间，上海通过末端治理的难度越来越大，减排空间也更加有限。更应重视结构性问题的解决，必须在调结构、转方式等源头防控上采取措施，加快产业升级和发展动力转换。在生态环境底线下推动“再工业化”，就需要发展具有高附加值的高新技术产业和知识产业，注重发展生态工业。
技术也正在成为环境治理的一大瓶颈。课题组在调研中发现，企业使用现有的污染治理技术和治理设备，可以将排污水平降低到企业目前治理技术和设备的极限，要想进一步降低污染水平，就必须引进新的技术、购买新的设备，从而导致边际污染治理成本的台阶性变化。对于超过现有治理极限，而又达不到新设备与技术利用的规模效应的污染排放量，企业不愿意进行投资而宁愿接受罚款。因此，上海需要通过科技创新，提升污染物治理技术，降低企业应用技术治污的成本，取得污染治理的规模效应。
“紧跟时代”补安全短板
“只有保证城市安全有序，才能让人们放心地在其间生活工作，让各种要素顺利流动，实现上海健康稳定的发展，使其继续作为中国重要的对外窗口，也为建设成为国际化大都市迈出重要的一步。”石良平说。
课题报告指出，在经济转型的关键时期，保障上海平稳发展的关键不仅是开放和改革，同时还要对城市的潜在安全风险有足够的警惕和应对措施。因此，建立和完善适应城市现实发展的城市运行安全体系已成为城市安全管理的当务之急。
上海潜在的安全风险在哪里？课题报告指出上海在未来阶段存在三大领域的城市安全风险。
风险首先来自自然和资源灾害。在全球气候变化影响下，风灾、雨洪、震灾、地面沉降以及海平面上升引发的次生自然灾害仍然是影响上海未来城市安全的重要防御对象；随着城镇化进程加速，资源环境不断消耗，空气污染、能源危机等资源供给型灾害将对上海未来城市发展带来安全隐患。
城市建设带来的安全隐患也需要防范。比如当前上海20世纪80年代建设的大量建筑与基础设施都面临着老化，若不及时更新维修很容易引发其他事故灾害。上海又是人口、经济、资源高度集聚的特大城市，人口密度、建筑密度过高下的风险隐患，考验着城市规划和管理者的智慧。
随着深度全球化和持续的技术变革，未来上海将面临更加多元化的灾害种类。因全球联系不断增强，使得上海遭遇传染性疾病、恐怖袭击等全球蔓延型灾害的几率提升。随着技术进步和信息技术在生产和生活中扮演的角色越来越重要，新型灾害的危害也越来越大，如通信信息灾害、网络犯罪、新技术事故等，需要有发展的眼界和视角，才能保证城市管理在相当长的时间内可以跟上时代。
调研报告建议，对自然和资源灾害，要建立完善的预警体系，提高市民防灾意识，同时下决心淘汰低效落后产能，坚持源头防控，实施负面清单管理，锁定项目、地块、进度和责任。
对城市建设安全隐患，一方面要提高安全日常管理标准，另一方面要加强轨道交通、消防、危险化学品等领域的安全整治，切实消除安全隐患，同时加强市民教育。
对新型城市灾害，要通过城市空间规划和设计来分散城市风险，同时管理者要切实做到了解、掌握技术，有针对性、前瞻性地针对不同的技术安全隐患制定预案。
(解放日报记者 徐蒙 见习记者 张煜)
