◎文/图 首席记者郭俊
中国江西网讯2月中旬，鹰潭龙虎山镇村民舒九旺因漏水翻修屋顶，施工几天即被以“不合规范”为由叫停，并处以3000元罚款，之后“不合规范”的屋顶依然建成了。
拿到了罚款单据后，其中“土地规划建设费”的罚款名目让村民哭笑不得：“新建房屋的规费，怎么摇身一变成罚款了？”
镇政府回应，翻修屋顶系未批先建本应拆除，但为“照顾”村民实际情况，这才破例；而因无针对未批先建的罚款依据和标准，故只能以“土地规划建设费”为名目开具票据。
专家表示，“巧立名目”罚款不可取，“以罚代管”也涉嫌懒政，建议当地退回罚金，转变执法理念。
舒九旺家的屋顶最终修成了“四顶坡”
在舒九旺要来的罚款票据上，罚款名目为“土地规划建设费”
屋顶翻修 “不合规范”被叫停
3月27日下午，鹰潭市龙虎山镇塘桥村，村民舒九旺站在自家门前，指着刚翻新不久的屋顶纳闷道：“实在想不通，我翻修自家屋顶，为什么还要罚款？”
今年2月，由于住房已有二十多年的历史，屋顶漏水现象十分严重，且每逢夏天燥热难当，为此舒九旺准备将屋顶重新翻新，并新建隔热层。
2月14日，他没有料到的是，施工数天，在已搭起屋顶框架时，翻修工程被前来巡查的龙虎山镇政府工作人员叫停了。
“说我的屋顶没有按照统一的规定样式修建，不合规范，是违规的。”舒九旺回忆称。交流中，舒九旺了解到，之所以要罚款，源于其翻修屋顶没有依照两坡顶的建筑风格。
据了解，龙虎山镇塘桥村隶属龙虎山景区，根据《龙虎山景区村民建房须知》（下称《建房须知》），当地村民建房的面积、高度、体量造型和色彩必须严格控制，建房风格按《景区村民建房图集》要求，体现地方建筑特色（灰瓦、白墙、两坡顶）。
但舒九旺认为，由于并非新建房屋只是翻修屋顶，无需按照建房审批程序申请，他并不清楚翻修屋顶需要按照什么建筑风格。
“我本来也想和其他村民新建房屋时一样，依照两坡顶建筑风格，但由于我家屋顶一侧有数根高压线，两坡顶造型极易触电，所以才选择了四坡顶来避免这一情况。”舒九旺解释称。
如今翻修屋顶工程已进行到一半，突然的叫停让他左右为难，“钱已经花出去了，继续建就是违规，不建又住不了。”
罚完能继续建被指“以罚代管”
两难之下，舒九旺暂停了屋顶翻修，同时，龙虎山镇政府工作人员也做完了调查取证。次日，龙虎山镇政府工作人员再次前来，表示要收取罚款。
“他们说要收取5000元的罚款，通过砍价，最后交了3000元。”舒九旺表示，交完罚款对方并未主动提供票据，他则开始继续按照四坡顶建筑风格翻新屋顶，而此后再没有人前来阻止。
3月27日下午，新法制报记者在现场看到，舒九旺家的屋顶已经全部修缮完工，为灰瓦、白墙、四坡顶。从远处张望，若不细究屋顶造型，房屋与周围建筑风格基本统一。
妹夫李荣祥得知舒九旺被罚款的遭遇后，感到不可思议，“我们其他村民也都翻修过屋顶，并没有交过罚款；姐夫这钱罚得冤枉，而且连票据都没有，得去理论才行。”
更让人不解的是，事实上，在塘桥村小学不远处的一座新建好的房屋，屋顶和舒九旺家一样是四坡顶。而据舒九旺了解，对方并未因此缴纳罚款。
在李荣祥看来，且不论能否罚款，即使可以罚款，也应是按规定该罚多少罚多少，并不能对罚款金额“讨价还价”；此外，若屋顶确实违规就不应收了罚款后“默许”继续建设，这有“以罚代管”的嫌疑。
以“土地规划建设费”为名目遭质疑
今年2月21日，舒九旺要来了罚款票据，但其中的罚款名目却让他有些纳闷。
在这张江西省政府非税收入票据（2011）的收入项目一栏中，填写的是“土地规划建设费”，征收标准为3000元，并加盖了鹰潭市龙虎山风景旅游区龙虎山镇人民政府的财务专用章。
“土地规划建设费，应该是新建房屋的时候收取的规费，我只是翻修一下屋顶，又没有动工改建整栋房屋，怎么还要交这个费用？”对于新建房屋的规费缘何摇身一变成为罚款名目，舒九旺十分疑惑。
更值得注意的是，在这张票据中，执收单位代码、处罚决定书号码均为空白，这也引起了舒九旺的怀疑，“哪个单位罚的款，为什么罚款，怎么都没写？”
对此，舒九旺认为，龙虎山镇政府或许根本就没有执法权，所以才会开具如此“四不像”的罚款单据。
“这根本就是乱罚款。”见状，舒九旺不禁质疑称，在没有处罚决定书、罚款名目也存疑的情况下，龙虎山镇政府对其进行罚款属“巧立名目”，应立即退回3000元罚款。
【镇政府】
当地对此无统一罚款标准
针对舒九旺的反映，龙虎山镇政府土地办主任罗巍表示，之所以对其罚款3000元，确实是因为翻修屋顶没有严格按照《建房须知》的要求，未体现两坡顶的建筑特色。
根据《建房须知》，龙虎山景区内村民建房需向村小组和居委会提出书面申请，经有关部门现场踏勘、选定建房图集并报请审核；审核通过后，由有关部门核发建房许可相关证明。
据罗巍介绍，舒九旺虽未新建房屋，但其翻修屋顶仍需走建房审批程序，此次未走该程序属未批先建；而龙虎山镇政府之所以能够进行处罚，是因为当地有关执法部门为了方便及时处理农村违规建房，已将权力委托给各乡镇。
针对“以罚代管”的质疑，罗巍表示，是舒九旺自己先提出“能否罚点钱继续做”的要求，镇政府才会对其作出罚款处罚决定；而之所以不再对其作出停建的要求，是考虑到舒九旺确实难以建造两坡顶建筑风格的实际情况，这才为其破例。
对于为何以“土地规划建设费”为罚款名目，罗巍解释称，该笔费用本是新建或改建房屋时需要交纳的费用，因为没有针对村民未批先建违规建房的罚款依据，而当地对此也没有统一的罚款标准，所以只能以“土地规划建设费”为名目进行罚款。
“我咨询了财务，针对类似违规建房的情况，若要开具罚款单据，就只能以土地规划费为名目，没有别的办法。”罗巍坦言。
但实际上，根据2016年9月19日施行的《龙虎山风景名胜区村民建房管理办法》有关规定，对已审批的集体土地村民建房违规情况，建设过程中出现建筑风貌不协调时，由当地乡镇政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的可以拆除，并未提及罚款事宜。
而2014年8月13日印发的《鹰潭市农村村民建房管理办法》第二十二条规定，严格农村村民建房收费管理，无法律政策依据的收费项目，一律不得收取费用。
【专 家】
“以罚代管”涉嫌懒政
江西财经大学法学院教授、行政法学博士王柱国表示，镇政府对当事村民未批先建罚款之后不再管的行为，虽然是为了照顾村民实际情况，但行政执法的目的是为了消除违法效果，并非仅仅为了罚而罚；镇政府弹性执法的做法，事实上既无法维护龙虎山景区统一的建房风貌，又给村民造成了违规建房能够“以罚了事”的印象。
他指出，在行政执法过程中，罚款必须要有法律依据，并且要在处罚决定书上载明，而本案当中这些要件都没有，甚至开具名不副实的罚款单据，已然涉嫌行政违法，建议当事人向作出罚款的上一级政府机关申请行政复议，或者直接提起行政诉讼。
王柱国表示，既然并无明确罚款依据，镇政府就不能进行罚款，而是应协助当事村民整改到位；确实无法整改到位的，则应根据实际情况向上级部门咨询申请后再行处理；绝不能为方便执法效果，“巧立名目”设立莫须有的罚款。
王柱国还提到，当罚款成为一种创新手段，的确对违规行为可以起到一定的抑制作用，但如果政府单纯或过多的依靠这种手段去管理，则不仅有懒政之嫌、治标不治本，而且极易滋生腐败，引发争议和不满。罚款数量与执法人员利益相挂钩时，罚款就可能“蜕变”为变相谋利，成为利用权力谋取私利的腐败。
“从行政法的角度来看，如果行政执法本身有问题，执行的速度越快，带来的损失就越大，既浪费了财力物力资源，又损害了政府的公信力。”王柱国表示，长期以来，一些政府部门热衷“以罚代管”，导致监管出现不同程度的混乱。
“唯罚是举、以罚代管的旧弊亟待改观。”王柱国表示，铲除以罚代管，执法者必须切实转变理念，对自身的职责定位有清晰的认知，明确“罚是手段，管是目的”。
