编者按
为深入实施国家区域协调发展战略，扎实推进我省“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”战略部署，近日省委、省政府出台了《四川省建立更加有效的区域协调发展新机制实施方案》，这一新机制的核心就在于“更加有效”。如何“更加有效”，难题是什么，有什么对策，本期理论创新邀请国内知名专家学者，献言献策。
专家
吴维海 国合华夏城市规划研究院执行院长、研究员
周其仁 北京大学国家发展研究院教授
魏后凯 中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员
孙久文 中国人民大学区域与城市经济研究所所长、教授
范恒山 国家发展和改革委员会原副秘书长、教授
焦永利 中国浦东干部学院副教授
张舟 本报记者 王付永
旧机制为何“不那么有效”
●不能产生预期效果，原因在于既有的区域发展政策不再适应现在的发展环境变化
●区域协调发展不能只见物不见人。认为协调发展就是要缩小区域间的经济总量差异，这是误区
●缺乏统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系，就难以从全局推进区域协调发展
梳理新中国成立以来的宏观区域发展政策，先后经历了生产力均衡布局阶段、改革开放初期的梯度推进和不均衡发展阶段、20世纪90年代中期以来的促进区域协调发展阶段，这些区域政策的实施，都取得了非常大的成功。党的十九大进一步将区域战略和区域政策上升到全新高度，为了应对区域发展中的新情况新问题，明确要求“建立更加有效的区域协调发展新机制”。很显然，这一新机制的核心就在于“更加有效”。
吴维海认为，让协调发展机制“更加有效”，不但指明了下一步区域协调发展的重心，也暗示了在新发展阶段，以往的区域协调发展政策不那么有效了，对未来的区域协调发展机制提出了更高的要求。“更加有效”，就是要解决发展的不平衡不充分问题。
区域发展的主要任务是解决不平衡的问题，而产业发展则是主要解决不充分的问题，如果发展机制只注重不平衡问题，或只注重不充分问题，都不能说是协调、全面的。吴维海认为，更加有效的协调发展机制，就是要把区域和产业这两个问题抓好，这样的发展机制才是协调的，更有效的。无疑，一些地方的区域协调发展机制，都在不平衡不充分的问题上各有侧重。
区域发展机制之所以不能产生预期效果，原因也在于既有的区域发展政策不再适应现在的发展环境变化。周其仁认为，观念上不能做到与时俱进，也是一些地方区域发展机制不能产生预期效果的原因。区域协调发展要坚持以人为本，不能只见物不见人。过去对区域协调发展存在一定的误区，认为区域协调发展就是要缩小区域之间的经济发展总量差距，以及缩小地方之间经济增速的差异。我国幅员面积很大，不同地区的自然条件差异很大，增长速度和GDP不可能都一样，收入水平也不可能都一样。各地区应根据不同区域的主体功能定位来发展。
周其仁指出，中央已经明确协调发展的含义，就是要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。区域协调发展机制的构建也应该紧紧围绕着这三大目标来制定。魏后凯持相同的看法，他认为随着发展阶段的变化，人们对区域协调发展的理解也要不断深化。最初人们往往从平衡发展或空间均衡的角度来理解区域协调发展，但这种单纯从生产或产出角度的考察，具有较大的局限性。因为在市场经济中，经济生产和产业活动分布本身就是空间不均衡的。有鉴于此，人们逐步把着眼点扩大到社会发展、生态环境和人的全面发展等方面。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，推动区域协调发展不单纯追求经济发展差距的缩小，而是强调经济社会的全面协调发展，是兼顾当前利益与长远利益、经济发展与生态环境保护有机融合的可持续协调发展。
一些区域协调发展机制之所以不那么有效，孙久文认为，随着区域经济发展态势的变化，政策范围过宽、各类政策不连贯、政策功能不明确的问题开始显现。缺乏统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系，就难以从全局性和区域性出发推进区域协调发展。
“更加有效”难点在哪里
●挑战来自城乡、发达与欠发达地区、传统经济优势地区与现代经济领先地区的差距可能进一步拉大
●目前区域发展最需要加强的是跨行政区的发展规划，而恰恰是这类“合作区”的规划最难实施
●让不同层级、不同地区政府之间真正做到目标一致、步伐一致，并不容易
区域发展到了一个关键时期。我们看到，区域战略与政策的地位日益提升，其发挥的作用也越来越大，尤其是由中央层面直接决策出台的战略与政策一个接一个、力度罕见。但是我们也应看到，区域发展面临的问题依然复杂，让区域协调发展机制更加有效的困难不小。
范恒山认为，区域协调发展机制更加有效的挑战来自三个方面。第一，城乡发展的差距有可能加大。现在城市建设的标准越来越高，但农村发展条件仍然薄弱，虽然提出了乡村振兴规划，但实质性的支撑条件并不坚实，而且目前实施的农村基本制度与农村现代化的要求并不衔接，一家一户的生产经营模式很难支撑农业和农村的现代化发展。此外，支撑农村发展的资源要素无法对接市场机制，处于弱势位置的资源要素大量流出。第二，发达地区与欠发达地区发展的落差有可能扩大。发达地区居于发展高位，其与战略叠加带来的红利形成了强大的虹吸效应和集聚效应。欠发达地区没有优越的位势、缺乏强有力的战略支撑，又受到了发达地区虹吸效应的影响，加快发展举步维艰。第三，传统经济优势地区与现代经济领先地区的落差有可能加大。传统经济优势地区主要是两类，一类是资源富集地区，另一类是传统产业占比较高的地区。这三个挑战若不很好地解决，区域有效协调发展机制发挥作用就失去了基础。
机制的生命力在于落实，孙久文认为，机制不能发挥有效协调效果，原因也在于有些规划不具可操作性。例如，开发区政策、国家级新区政策、综合配套改革试验区政策与主体功能区政策之间的联系就比较少，有些地方甚至存在一定的冲突，让执行者无所适从。从我国目前的情况来看，区域发展最需要加强规划的是跨行政区的区域发展，而恰恰是这类“合作区”的规划最难实施，难点就在于行政区的利益难于协调。从某种意义上说，区域问题是一个地区经济社会发展的整体问题，而区域政策实际上也是各类政策在一个区域的综合体现，这些特点决定了各类政策要有机整合、相互衔接。魏后凯建议，要做好区域规划与相关规划的衔接配合，真正实现“多规合一”，做到“一张蓝图绘到底”，不因地方政府换届而造成政策多变，保持政策连贯性。
区域政策协调的难点在于既要能把握好不同地区区域规划间的整体联系，使之在体现各自特色的同时相互衔接，也要能共同体现好国家总体战略导向和政策要求。但这诸多关系的协调需要智慧。周其仁认为，让协调发展机制更加有效，关键是人，难点也是在人。区域之间的协调，本质上还是人与人之间的协调，不同政府层面之间的协调。各级政府都能从整体和大局出发，区域之间真正做到有效协调才是可能的。有效协调，就要想办法让不同层级，不同地区政府之间真正做到目标一致、步伐一致，同心同德，相向而行。但“众口难调”，做到广阔区域之间有效协调，并不容易。
怎样做到“更加有效”
●区域之间更加有效协调发展的重点在农村，但解决农村问题的主要动能在城市
●让区域协调机制更有效，要强调整体性治理，整体性治理以协作、整合、跨界为特征，关注整体利益
●每年春运的客流量，也是衡量区域协调发展的“晴雨表”
范恒山认为，区域发展有效协调机制的发挥，首先就要解决基础性问题，目前来看，城乡之间的有效协调是关键。城乡之间有效协调发展的重点在农村，但解决乡村问题的主要动能在城市。但要让城市动能进入农村，需要推动城乡体制一并改革。在农村，一要解决资源要素与城市的资源要素平等交换的问题，也就是建立健全资源要素城乡平等交换的机制，把农村资源要素全面纳入市场化轨道。二要推行“三权分置”改革，为实施农村规模经济创造条件。有了这个条件，也就为城市优势主体和先进生产方式及现代化科技手段进入农村打下了基础。三要改革城市管理体制，特别是打破农民与市民的身份界限，赋予农民在就业、创业、居住、流动等方面与城市人群完全平等的权利。
让区域协调机制更有效，吴维海认为，一定要强调整体性治理，整体性治理以协作、整合、跨界为特征，关注整体利益，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，也要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间进行协作，从而形成整体性治理网络。在区域和城市治理中，区域地方政府调动各类社会组织、企业、区域性协作组织的积极性，引入多元治理机制。焦永利建议，第一，立足于区域战略和区域协调机制的更深度融合，需要更精确地划分区域单元，实施更有针对性的政策干预措施，从空间尺度过于宽泛、支持意向比较笼统的政策安排向空间尺度适宜、体现地方实际特点、可操作性强的政策措施转变；第二，对于四川而言，可以进一步加强面向未来的格局预判，大力推动具有引领示范意义标志性工程，如成都东部新城建设，这一空间板块有潜力改变成渝乃至川渝经济地理，通过两地相向发展、共同承担国家使命，进而上升为更高层面的国家战略，带动西部地区发展。
什么样的发展才是协调发展，什么样的机制才更加有效，范恒山建议，要有科学衡量标准。指标体系越具可计量性，越能准确衡量区域协调发展的程度，也越能发现存在的问题，从而找出工作的着力点。孙久文也持相同看法，他认为衡量发展机制的有效性，至少要有这样几条标准。第一，这一机制是否缩小并最终消除区域发展差距。现阶段促进区域协调发展的一项首要任务，就是要遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，并努力使之保持在一个适度的范围内，在实现平衡发展的过程中逐步缩小。第二，这一机制是否对实现地区间发展机会的均等有效。包括资源开发、企业进入、基础设施、城市建设、乡村振兴等方面的机会均等，使各地区的比较优势都能够得到合理有效的发挥，有效消除区域间的利益冲突，促进区域间的优势互补、互利互惠。第三，实现人口、资源与环境的可持续发展；第四，这一机制是否促进了区域间公共服务的适度均衡。包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、劳动就业、扶贫开发、防灾减灾、公共安全、公共文化等基本公共服务，不应因地区的不同、人群的不同而有明显差异。
对区域协调发展机制更加有效的衡量上，周其仁建议，有一个办法简单易行，那就是看看每年的春节，统计一下火车站、公路、水路和民航，全国的客运流量。数字过大，说明区域协调发展得还不好。其实，每年的春运之所以这么难，不仅仅在于中国人的注重乡土观念和现有的交通运输能力，更重要的原因在于现有的资源配置不合理以及区域发展不平衡不协调等经济结构深层次的矛盾。
