文•叶春
7月底，国家发展改革委、国家能源局等16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》（以下简称《意见》），明确提出了“十三五”期间煤电“去产能”与结构性调整的目标和具体措施，力争到2020年将煤电装机规模控制在11亿千瓦以内。
触一发而动全身
自2002年上一轮电力体制改革以来，我国发电建设一路高歌猛进，其中煤电占主导地位，从2002年的2.5亿千瓦增长到2016年年底的9.4亿千瓦，年均增长9.9%，平均每年新增煤电装机近5000万千瓦，其中有经济高速增长催生的需求拉动，也有对发展形势误判产生的盲目乐观情绪推动，还有地方政府为保经济增速而做出的无奈之举。
其实煤电过剩的苗头早已经显现，如今《意见》出台，风向终于被扭转，“十三五”期间累计停建、缓建和淘汰1.7亿千瓦，相当于每年减少装机3000万千瓦以上。而“十三五”已经过去一年半有余，剩下的时间里，平均每年“去产能”近5000万千瓦。压力不可谓不大，损失不可谓不小。
从经济角度看，按照当前的工程造价水平核算，停建、缓建的1.5亿千瓦煤电装机涉及总投资在5000亿元左右。在建项目一旦停工，必然面临拟建场地及地基四周长期裸露积水造成的基底持力层下沉、钢筋锈蚀膨胀导致的混凝土结构破坏、系统设备锈蚀等一系列质量、安全问题，会额外增加大量的设施、设备保护费用和财务费用。除此之外，由于政策变化导致的工程进度变化，将难以避免地引发一系列工程变更、合同纠纷乃至索赔费用。
从产业角度看，煤电建设属于系统工程，不仅涉及上游装备制造，还涉及与之配套的煤炭运输通道、电网建设以及下游产业布局。前些年煤电装机快速扩容，催生了一大批上游装备制造企业投产，如今煤电建设规模缩减、步伐放缓，势必导致部分装备制造企业经营困难。近几年，我国陆续开工建设14条特高压输电通道，很多在建煤电项目是配套电源，若这些项目停建、缓建，相配套的特高压线路输电不足，将在一定程度上造成国有资产的闲置和浪费。
从社会角度看，煤电项目的建设、运营，均需要大量劳动力。为满足前些年电力建设市场大干快上的需求，2002年以来电力建设企业的施工能力快速扩张，技术人员储备、机械设备储备充足，并形成了数量巨大的农民工现场施工队伍。煤电项目停、缓建后，不仅让电建企业经营生存受到挑战，还将导致大量服务于煤电建设工程的人员和专业设备闲置，仅中国电建(601669,股吧)、中国能建两大电力建设集团面临的转岗员工便超过2万人。同时，自2007年以来，累计关停小火电超过1亿千瓦，剩余待关停的小火电机组大部分是热电联产机组或地处边远地区，普遍存在职工人数多、分流安置难度大的问题。
政府和企业皆应“打板子”
面对如此触一发而动全身的连锁反应，煤电机组岂是一关了之的事情？当前的形势已然形成，“去产能”实属迫不得已，但“去产能”的同时必须要做的，是总结、反思和防范，避免一次次在相同的科目上补交学费。
煤电行业沉荷积重难返，在一定程度上，根子还是计划经济思维，无论是核准还是“路条”，均是典型的计划经济手段，即便目前的关停并转措施，也依然带有明显的计划经济痕迹。
计划手段不仅仅造成了管理的僵化、与市场的脱节，更重要的是误导市场主体。即便煤电装机严重过剩，由于主管部门从严审批，“路条”资源被人为炒作成稀缺资源，于是吸引着企业蜂拥而至。试想，如果政策稳定，市场和行业信息及时、完备，只要满足规划、环保等条件的项目都可以建设和并网发电，又有哪家企业会去疯狂地获取煤电项目“路条”呢？人为的干预，扭曲了市场主体的判断和决策行为。
地方政府出于对经济增长的盲目追求，面对发电企业的狂热是默许甚至鼓励的。对相关责任人的惩罚机制缺位，纵容了地方政府的这种非理性决策。为推动行政机关实行科学决策、民主决策、依法决策，中共中央已明确要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误，依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，应该严格追究行政首长和其他相关责任人员的法律责任。但《意见》即便是对“未核先建、违规核准、批件不符、开工手续不全等违规煤电项目”，也仅仅是要求“一律停工、停产，并根据实际情况依法依规分类处理”，未明确追责。
核准制等计划经济管理手段不改，政府有关部门在没有责任约束的情况下一边审批、一边淘汰，造成巨额国家财产损失的简单加减法便有可能还会继续。大一统的计划经济已经被打破，市场资源和市场主体均呈现多样化、分散化和不确定性，如果始终依靠计划手段来管理产业，必然陷入被动、滞后的局面。在市场经济体制下，政府管理部门要转变到依靠规划引导和预警指导的管理机制上来。“十一五”、“十二五”期间，由于国家未公布明确的发展规划，导致煤电建设一直延续了用电紧张时期的发展节奏，煤电装机规模年均增速分别为12.4%和6.6%，再加上“十二五”期间非化石能源发电快速发展，远远超过了用电增长速度。如此严重的脱节，既没有市场干预，也没有最基本的预警，政府对市场的管理实际上是缺位的。可喜的是，随着2016年7月国家能源局发布《电力发展“十三五”规划》，这种形势正在被扭转，这是时隔15年之后，电力主管部门再次对外公布电力发展五年规划，2017年7月份，迟到的2020年煤电规划建设风险预警也终于出台。
煤电过剩，发电企业自然难辞其咎，国有发电企业投资决策“权―责―利”配置的失衡是根本原因。目前，我国的煤电企业基本上都是国有企业，一味做大的片面考核机制“激励”过盛，而对决策失误的约束不足，加之单一股东结构所导致的企业决策和经营行为缺乏监督，发电企业的发展思维一向是重做大、轻做强，重花钱、轻赚钱，重投资、轻管理。要扭转这种市场科学决策和风险防范意识不够的现状，必须改变发电企业的单一股东结构，推行混合所有制，培育合格的市场主体。在此基础上，淡化企业管理者的官本位思想，培养具有市场思想和风险意识的企业家，让企业和企业的行为不仅受到党纪国法的约束，也接受市场机制的约束。
（作者系能源经济与管理专家，本文仅为作者个人观点，不代表任何机构意见。尹琳琳博士对本文亦有贡献）
文章来源于《能源评论》杂志
