增量配电，如何正确打开
文・杨素 马莉 武泽辰
增量配电投资业务放开，是本轮电力体制改革最受关注的环节之一。自2016年11月第一批试点项目公布以来，在改革政策推动下，地方政府和各类企业密切关注、积极参与，已经取得了阶段性进展。目前，国家发展改革委、国家能源局正在着手布局第二批增量配电业务改革试点项目。
与售电侧市场放开相比，增量配电业务放开面临着更加复杂的形势，在试点过程中也出现一些问题。比如，在项目招标环节，部分省份存在直接或间接指定项目业主的现象，违背了《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》中“坚持公平开放，不得指定投资主体”，“通过招标等市场化方式公开、公平、公正优选确定项目业主”的相关规定，阻碍了电网企业和社会资本公平参与增量配电试点项目竞争；在项目规划方面，部分省份完全由政府委托第三方编制，未与电网企业进行有效沟通，导致无法与上级电网规划有效衔接，未来有可能影响电网安全和供电可靠性；部分试点地区还意图借增量配电放开的机会，效仿山东魏桥集团模式，形成发输配售一体化自供区，以不缴纳政策性交叉补贴、政府性基金及附加为代价打造“电价洼地”，增强该区域的引资能力，这种“魏桥现象”本质上是发输配售一体化垄断，不符合2002年电改5号文和2015年电改9号文的改革思路，也破坏了电力市场的公平竞争秩序。
面对新的形势与改革初期的问题，有必要对增量配电改革进行再解读，回应现阶段社会各界关注的问题与困扰：配售电改革之间存在怎样的联系？未来的配售一体化公司如何运作？有序、规范开展增量配电业务改革试点，哪些配套机制还不够完善？
与售电放开有本质区别
增量配电和售电放开同为新一轮电力体制改革的重要环节，却有着本质性的不同。售电属于可竞争环节，售电侧放开重在引入竞争，释放市场主体活力；而配电网属于自然垄断环节，具有显著的规模经济性和范围经济性，独家经营要比多家经营成本更低、效率更高，因此增量配电开放重在引入社会资本，促进配电网建设发展、提高其运营效率。
本轮电力体制改革在方案设计上充分考虑了电力行业发、输、配、售四个环节的不同经济技术特性，9号文提出“放开两头，监管中间”，即放开发电、售电两竞争性环节，对于中间环节的输配电，仍在政府严格监管下独家经营。配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》也明确规定，“同一供电营业区内可以有多个售电公司，但只能有一家公司拥有该配电网经营权”，也就是说，配售电业务放开以后，同一个区域甚至可以引入几百家售电公司同时竞争，但只能有一家配电网运营商，依然是垄断经营。
在准入机制方面，配售电开放也存在明显差异。售电放开的准入门槛整体不高，且实行分级准入，不同注册资本（最低不低于2000万元）对应不同的售电量规模，具备条件的发电公司及其他社会资本均可投资成立售电公司。并且按照“一承诺、一注册、一公示、三备案”的流程，即可自愿注册成为合格的市场主体，参与电力市场交易。较为宽松的条件使得大量中小售电公司如雨后春笋般出现。而增量配电业务改革试点在招标时，有着复杂而严格的技术标准，具体涉及到项目建设技术要求、供电可靠性要求、供电设施技术规范要求、项目业主应急保障能力、项目业主供电服务能力等，准入门槛较高。同时，国家对于发电企业参与增量配电投资有所限制，“发电企业及其资本不得参与投资建设电厂向用户直接供电的专用线路，也不得参与投资建设电厂与其参与投资的增量配电网络相连的专用线路”。
总结起来，配售电放开是一对“性格迥异的兄弟”。然而，这对“兄弟”在未来却也有可能“住进一个家庭”，即所谓配售一体化企业的运作模式。
9号文配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》明确了三类售电主体：一是电网企业的售电公司；二是社会资本投资增量配电网，拥有配电网运营权的售电公司；三是独立的售电公司，不拥有配电网运营权，不承担保底供电服务。随着增量配电改革的不断推进，第二类售电主体，即配售电一体化公司，将在售电市场中占据重要份额。
不过，即便“住进一个家庭”，配售电业务之间也需要有明确的界限，即配售分开核算，《有序放开配电网业务管理办法》规定，“拥有配电网运营权的售电公司，具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算”，这样可以促进售电侧有效竞争，避免配售电一体化公司借助其配电资产制造地区售电垄断，损害用户的利益。
以混合所有制开路
增量配电放开在我国属于新生事物，需要经历招标、企业组建、项目设计、建设、并网、运营等环节，这些环节都需要有配套的法律、法规、政策与政府监管作为支撑和保障。目前来讲并不完善，需要边推进、边总结、边探索、边改进。
在招标环节，要明确投资主体的准入资格，保证项目招投标的公平性；在配电网的规划、建设、并网、运维方面，需要统一标准，避免无序和重复建设，保证建设质量；在收益核算上，需建立体现交叉补贴责任义务的分电压等级输、配电价机制，明确到户供、售电服务的价格标准；对于普遍服务，需明确增量配电改革之后的责任划分、资金筹集、运作管理和保障机制；针对各类投资主体制定准入和退出机制，建立信用评价制度；等等。各项配套机制的制定都需要由中央政府进行规范性指导，各省政府出台相关实施细则落加以严格落实。
按照多数试点的工作进度，当前涉及到的最主要工作是确定增量配电业务项目业主。应该认识到，增量配电投资业务涉及面广、内容复杂，在改革初期，以国有电网企业和社会资本成立混合所有制企业“开路”，有助于促进改革的平稳推进，符合全社会的整体利益。一方面，以电网公司作为混合所有制的一方，共同参与竞争，能够保证电网的统一规划及安全稳定运行，降低供电成本和投资风险；另一方面，社会资本的加入将促使电网公司改变原有的运作模式和公司治理模式，进行创新发展，从而进一步提高运营效率，提升供电服务质量。
其实，现阶段电力体制改革和国企改革交叉进行，混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，将在电力、石油、天然气等重点能源领域迈出实质性步伐，以混合所有制方式发展增量配电业务，也有助于满足国有企业混合所有制改革和电力改革的共同目标。
文章来源于《能源评论》杂志
