娄飞鹏
党的十八届三中、五中全会明确提出：“划转部分国有资本充实社保基金。”2019年7月10日，国务院常务会议要求：“全面推开划转部分国有资本充实社保基金。”两个多月后的9月20日，财政部、人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会联合印发《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资〔2019〕49号，简称《通知》），对划转部分国有资本充实社保基金的时间、股权划出划入双方的义务、划转责任主体提出明确要求，并将《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》作为附件规范划转操作。
按照《实施方案》“试点先行、分级组织、稳步推进”的原则，2018年，首先在中国联通(600050,股吧)等3家中央企业，中国再保险等2家中央金融机构，以及浙江省和云南省开展试点。在试点基本完成的基础上，中央层面又陆续对50家中央企业和12家中央金融机构实施了划转。《通知》明确：“中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。其中：中央层面，具备条件的企业于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成，中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转；地方层面，于2020年底前基本完成划转工作。”从中央层面看，目前共完成三批67家中央企业和中央金融机构划转工作，划转国有资本总额约8601亿元。财政部履行出资人职责的中央金融机构划转工作已基本完成。从地方层面看，截至2018年底，参与试点的浙江省、云南省分别划转国有资本158亿元、185亿元。
划转部分国有资本充实社保基金，是积极应对人口老龄化的现实需要。我国面临着较为突出的人口老龄化问题，“未富先老”意味着我国是在经济发展水平相对较低的情况下出现了人口老龄化，“未备先老”意味着我国对人口老龄化的应对准备不足，加上在社会保障方面的历史欠账，决定了积极应对人口老龄化面临着较多的现实问题。随着经济发展和人民生活水平提高，对社会保障水平和待遇提出了更高要求，在社会保障尤其是城镇企业职工基本养老保险转轨过程中遗留的问题进一步凸显，采用现收现付制的社会统筹账户资金不足，便挪用完全积累制的个人账户资金，导致个人养老金账户“空账运行”问题突出。可以预见的是，在我国老年人数量快速增加而新增劳动年龄人口减少的情况下，挪用个人养老金账户资金补充社会统筹账户的做法也难以为继。国有企业作为党执政兴国的重要支柱和依靠力量，属于全体人民，也有必要按照共享发展理念的要求让发展成果惠及全民，划转部分国有资本充实社保基金是一个有效的方式。在划转部分国有金融资本充实社保基金的过程中，也要注意处理好相关工作。
一是把划转部分国有资本充实社保基金和国有企业改革，优化国有企业布局，推进国有企业治理现代化，增强国有企业活力等有机统一起来。划转部分国有资本充实社保基金也是实现国有企业产权多元化的一个途径。一般情况下，社保基金会等国有资本承接主体作为财务投资者，不干预企业日常生产经营管理，不向企业派出董事。但在特殊情况下，《实施方案》明确经批准可向企业派出董事。对此，要在公司治理中予以考虑，既要考虑承接主体享有所划入国有股权的收益权、处置权和知情权，又要维护现行国有资产管理体制，通过优化国有企业治理结构实现多赢。同时，也要降低国有企业的历史包袱和社会包袱，继续实施减税降费，尤其是减轻企业的社保缴费负担，推动国有企业更好地发展。非上市国有企业的资本定价问题，也需要认真研究。
二是要把划转部分国有资本充实社保基金和进一步提高社保基金管理能力统一起来。首先，从范围看，2001年开始的“国有股减持”，2009年开始的“国有股转持”都只针对上市国有企业，划转部分国有资本充实社保基金包括上市和非上市国有企业，范围更广。根据社保基金会2018年年度报告，截至2018年底，国有股减持、转持资金2843亿元充实社保基金，规模相对较小。而目前虽然还未全面推开，但划转国有资本充实社保基金总额已达约8601亿元，据中金公司测算，划转国有资本充实社保基金的总规模约为8.7万亿元，这为后续社保制度改革争取了时间窗口。其次，从收益看，社保基金持有的减持、转持国有股只能分享股息红利，而划转部分国有资本充实社保基金的股权不仅有股息红利收入，还可以开展资本运营。根据社保基金会2018年年度报告，社保基金会自成立到2018年底的年均投资收益率7.82%，取得了很不错的成绩，后续需要进一步扩大社保基金会的投资管理权限和必要的股权处置权限。另外，地方政府社保基金管理机构的投资管理能力需要予以足够关注，强化对承接主体的监管监督，做好社保基金投资的专项信息披露，实现国有资本的保值增值。
三是把划转部分国有资本充实社保基金和推进区域间养老保障平衡统一起来。各省成立国有独资公司负责划转来的国有股权集中持有、管理和运营，虽然有助于各地根据本地实际情况灵活运作，调动地方政府的积极性和主动性，但也存在一定的弊端。针对基本养老保险省级统筹及国有企业分级出资管理的现实情况，各省管理划入的国有股权将有可能导致区域间养老保障不平衡问题更突出，进一步固化基本养老保险统筹层次较低的问题。这是由于，各省国有资本总规模、经营效益等存在较大差异，总体呈现经济发展较好的地方国有企业发展较好，而经济发展较好的地方基本养老保险资金相对充裕。地方国有企业资本划转给地方社保基金，有可能导致好的地方更好，差的地方更差，引发区域之间的不公平问题。对此，不仅要加快基本养老保险的全国统筹，还要做好中央调剂基金的应用。
四是把划转部分国有企业资本充实社保基金和稳定资本市场有机统一起来。从社保基金方面看，国有股减持、转持都有利于充实社保基金，但在此过程中都不同程度出现了资本市场的波动，虽然划转国有资本充实社保基金有3年的禁售期规定，仍然要对禁售期到期后可能对资本市场的影响有充分估计，做好应对预案。如可以考虑制定更长期稳健的投资计划，推进长期、价值投资，更好实现投资安全性和收益性之间的平衡。要把国有资本划转与资本市场稳定发展联系起来，通过划转部分国有资本充实社保基金，将社保基金做成一个覆盖范围更广的“指数基金”，增强抵御资本市场非系统性风险的能力，并起到稳定资本市场的作用。同时，也通过稳定的资本市场，为社保基金的保值增值提供便利。
按照《实施方案》要求，“划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口”。短期如此，但长远来看，随着我国人口老龄化水平的提高，人民对于养老保障有更高的需求，划转国有资本将可能不仅用于弥补养老基金的历史欠账，还有可能成为持续补充养老基金的一个重要渠道。这要求，不仅要把划转部分国有资本充实社保基金的工作做好，还需要综合考虑延长养老保险的缴费年限、规范养老保险的缴费基数、完善养老保险的征管、延迟退休年龄等，以促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。毕竟积极应对人口老龄化是一个系统工程，需要多项政策协调配合。
(作者系武汉大学经济学博士、高级经济师)
